Descentralização, relações intergovernamentais e gerenciamento intergovernamental em países federalistas: uma revisão do debate na literatura

Abstract

Sendo o federalismo um sistema pautado pela distribuição territorial de poder, o desacordo em torno dos níveis de autoridade entre as esferas de governo é sempre uma possibilidade nada desprezível. Nesse sentido, o paper realiza uma revisão da literatura sobre descentralização em países federalistas enfatizando suas três dimensões centrais: administrativa, fiscal e política. Sendo a descentralização um modelo de reforma do Estado, uma questão central é como ele trata a distribuição da autoridade entre os entes federados, o que demanda definir níveis de autonomia dos governos subnacionais. A promessa contida na agenda da descentralizaçãoo é que ele seria capaz de identificar áreas e políticas em torno das quais a esfera central dos Estados federalistas engendraria processos de pactuação que redefinissem como os governos subnacionais podem assumir novas atribuições e recursos. É claro que esse processo envolve mais que definir competências administrativas, pois rearranjos dessa ordem colocam em questão a organização de esferas de poder no jogo federativo. Um dos efeitos pronunciados desse processo se deu na forma e na dinâmica das relações intergovernamentais (RIGs). Mas se o federalismo fixa as regras políticas e constitucionais que organizam a divisão de poder entre as unidades territoriais de um país, as RIGs se configuram no lado mais concreto dos vínculos políticos e administrativos. Sendo as RIGs a política em sentido mais concreto, ela se incorpora ao jogo federativo que pode ter a descentralização como um cenário de referência para o conflito ou a cooperação. Assim, o ajuste dos processos que movem o federalismo descentralizado têm nas relações intergovernamentais um elemento dinâmico importante. Nesse nível residem questões como a construção de coalizões de atores políticos entre as esferas de governo em torno de arenas de políticas e ou temas como, por exemplo, níveis de autonomia política e administrativa e regras de financiamento. Portanto, o modelo teórico que busca aproximar o debate da descentralização e das relações intergovernamentais tem alguns pontos em comum, sobretudo girando em torno da democracia: a) no nível local formas que busquem garantir a participação dos cidadãos e o controle social; b) no nível intergovernamental com a criação de instâncias de conflito negociado que criem as bases para relações mais horizontais entre os entes federados. Assim, os inputs e outputs que a descentralização pode gerar no nível local podem alimentar e serem realimentadas pelas arenas intergovernamentais, considerando que a agenda de políticas públicas trate de temas similares. Ainda que a descentralização possa operar com níveis de autonomia local variável nas esferas administrativa, fiscal e política, não se trata de uma autarquização dos governos subnacionais. Logo, as RIGs podem ser elos importantes que conectem políticas de impacto local com seus nexos federativos em torno da agenda deda descentralização.