Transformación estatal y gobernabilidad en el contexto de la globalización: el caso de Uruguay

Abstract

Este trabajo analiza las características empíricas de las capacidades estatales que generaron valor agregado en Uruguay en la década del noventa, mediante el análisis de las políticas públicas en dos cadenas productivas agroindustriales (carne vacuna e industria láctea) y en el sector de las telecomunicaciones.

En el estudio se alude a las características internas de las organizaciones como "capacidades de primer orden" entendidas como los objetivos y recursos de las organizaciones y la evaluación y el control que se ejerce sobre lo actuado. También se analizan las capacidades de segundo orden, entendidas como las habilidades para identificar y resolver problemas a lo largo del tiempo, apuntando así a la coordinación e interdependencia de actividades entre los distintos componentes del aparato del Estado y con la sociedad civil y el mercado.

Durante la década de los noventa Uruguay profundizó un proceso de reformas institucionales del aparato estatal encaminadas a lograr una mayor eficiencia y eficacia en la ejecución de las políticas públicas. Para ello se iniciaron cambios tendientes a una mayor aceptación de las señales del mercado descentralizando un conjunto de funciones y creando nuevas instituciones. Los tres arreglos institucionales: burocrático, gerencial y de redes, se identifican claramente en los sectores en estudio. Un modelo burocrático centralizado en la Presidencia de la República y los Ministerios. Un modelo de "nueva gerencia pública" en las Personas Públicas No Estatales, en los programas ministeriales y en las Unidades de Regulación. Un modelo incipiente de Redes público-privadas surge a nivel de varias instituciones de I&D agropecuario y de los pequeños productores queseros con sus articulaciones regionales.

Como resultado de los análisis de caso desarrollados, en relación a la producción de carne orgánica, la lucha contra la aftosa, la producción de quesos artesanales y telecomunicaciones, surge la convicción de que las transformaciones emprendidas en Uruguay en los noventa se quedaron a medio camino y que en realidad, se crearon nuevas instituciones más descentralizadas sin eliminar, y a veces sin siquiera debilitar, las preexistentes. Ello lleva a concluir que existen modelos empíricos híbridos donde no se evidencia un sistema de gobernancia claramente dominante, por lo cual coexisten arreglos institucionales de tipo burocrático, gerencial y de redes.

En la medida en que la nueva institucionalidad no está articulada por lineamientos estratégicos claros se producen fugas de potencialidades por falta de coordinación. En muchas circunstancias las instituciones actúan en forma complementaria generando sinergias derivadas de esta diversidad institucional. Sin embargo, en general ello acarrea tensiones y problemas de coordinación y articulación entre lo público y lo privado.

La falta de coordinación no es solamente un resultado de lo institucional sino de las deficiencias estratégicas en la formulación de políticas públicas. El Estado no cuenta con políticas estratégicas claras, adaptadas a los casos de actores heterogéneos, orientadoras de las instituciones y con cierto grado de permanencia. Ello afecta la consistencia del conjunto y la acumulación en procesos de innovación tecnológica y de valor agregado.