Reforma do Estado no federalismo brasileiro e a articulação entre o governo federal e os estados: o caso do Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados

Abstract

O presente artigo procura radiografar as máquinas públicas estaduais brasileiras, analisando seus principais problemas, avanços e desafios. Tal análise origina-se de pesquisa realizada no âmbito do Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE), que vem sendo coordenado pelo Ministério do Planejamento, contando ainda com a participação dos próprios estados e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

As conclusões apresentadas ao longo do texto baseiam-se em pesquisa que utilizou um Roteiro de Informações Básicas, contendo cerca de 300 perguntas, preenchido pelos próprios governos estaduais. Este instrumento de investigação redundou em mais de 5 mil páginas de informação. Além do mais, foram feitas entrevistas com 675 gestores estaduais, de vários escalões da administração pública, e com 250 atores externos, advindos da sociedade civil e de outros ramos de Poder, bem como do Ministério Público.

Quatro aspectos tornam esta pesquisa pioneira. O primeiro se refere ao suposto que a radiografia dos problemas é uma etapa decisiva de qualquer processo de modernização, que deve preceder logicamente à proposição de qualquer modelo. Pode parecer óbvia tal assertiva, mas o fato é que muitos processos de modernização na América Latina têm adotado a estratégia "uma solução em busca de problemas". É preciso evitar a mera cópia de propostas, como aconteceu em nosso continente ao longo da década de 1990.

O segundo aspecto que norteou a pesquisa foi uma ação conjugada de esforços de instituições e níveis de governo. Ela se baseia programa de reforma de Estado feito numa dupla rede: a federativa e entre instituições. No primeiro caso, o Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (PNAGE) busca realizar diagnóstico e ações reformistas conjugadas entre o Governo Federal e os estados e destes entre si. No segundo, a parceria se deu com o BID e com os Tribunais de Contas. O sentido desta escolha é construir um verdadeiro programa nacional de reformas, inédito no país.

Cabe destacar, ademais, que a pesquisa foi toda montada, em seus pressupostos metodológicos, na etapa da pesquisa de campo e na elaboração dos relatórios com os resultados, sob um paradigma participativo. Embora a condução geral do projeto estivesse a cargo da União e do BID, os estados não só participaram ativamente do processo, como principalmente eram o ator principal na definição de cada etapa.

Por fim, a originalidade da pesquisa vincula-se à pequena produção bibliográfica sobre o assunto no Brasil. O esforço do estudo PNAGE traz luz a uma série de questões ignoradas pelas análises acadêmicas nas áreas de gestão, planejamento, políticas públicas e governança democrática. Pelo seu caráter precursor e por conta de parcela das informações recolhidas ser precária, o presente artigo abre uma porta para novos trabalhos, formulando perguntas que estavam ausentes do debate.