Procesos de reproducción institucional en contextos de descentralización político-administrativa

Abstract

La ponencia toma como objeto de estudio las transformaciones que se producen en los sistemas administrativos como resultado de los procesos de descentralización. Un argumento habitual para apoyar los programas de descentralización es la mejora y la modernización de la administración pública, planteando la creación de un nuevo nivel de administración como una oportunidad para romper con los viejos vicios y rutinas que caracterizaban la Administración pública centralizada. Suele suceder, sin embargo, que las organizaciones de los nuevos entes descentralizados tienden a reproducir las dinámicas de funcionamiento de los entes centrales que supuestamente deberían mejorar. Para explicar este fenómeno se plantea el análisis de los canales y de las dinámicas de reproducción institucional que actúan en los procesos de descentralización.

Para el desarrollo de este análisis se introduce la perspectiva institucional, en la que se destaca el concepto de institución en referencia al conjunto de valores, normas, reglas, rutinas y procesos que estructuran las relaciones entre los agentes implicados en el sistema administrativo. Las interacciones de estos elementos configuran, además de un marco normativo y regulativo, un esquema cognitivo que proporciona estabilidad y significado al comportamiento de los distintos actores.

Con este planteamiento, la ponencia se estructura en cuatro apartados. El primero presenta una breve revisión de los principales sus componentes e interrelaciones que caracterizan a las instituciones, las diferencias entre institución y organización, y su influencia sobre los agentes y las estrategias de cambio que éstos desarrollan en contextos de descentralización político-administrativa. Este apartado de orientación más teórica se complementa con un segundo en el que se abordan las principales dinámicas institucionales, con especial atención a los canales de difusión institucional y a los agentes del cambio institucional.

Los mecanismos de coordinación y la distribución de las responsabilidades sobre determinadas competencias dan origen a distintos diseños institucionales que van desde el monopolio al pluralismo institucional. Según se ubiquen en este esquema las competencias en materia de configuración y desarrollo de los aparatos administrativos, de sus estructuras y de la gestión de sus recursos humanos, se favorecerán distintas dinámicas de reproducción institucional. Los procesos de transferencias y dotación de recursos con los que se crean los nuevos entes también condicionan, a un nivel más operativo, su configuración institucional. En cuanto a los actores se destaca especialmente el papel de los colectivos profesionales y de los especialistas en administración pública, como "controladores del conocimiento formal legitimado" que tienden a imponer determinadas visiones sobre cómo configurar las organizaciones públicas, delimitando aquello que se considera apropiado y aquello que puede ponerse en cuestión, así como el tipo de alternativas a considerar en los procesos de cambio.

En un tercer apartado, y a modo de ilustración de los conceptos y argumentos apuntados, se presenta su aplicación para el caso del modelo de gestión de los recursos humanos de las administraciones regionales en España (Comunidades Autónomas), tanto en lo referente a la identificación de instituciones como de sus dinámicas de configuración y cambio.

Finalmente se apuntan diversos argumentos a considerar en la aplicación de los conceptos reseñados para el caso de las administraciones públicas latinoamericanas que surgen como resultado de los procesos de descentralización político-administrativa. Especial atención se dedica al papel estratégico de la gestión de los recursos humanos y a la conveniencia de incluir la influencia que en su configuración tienen las instituciones, especialmente de cara a la redefinición de estrategias de cambio y modernización. La consideración de las dinámicas de creación de las administraciones territoriales, el diseño institucional del sistema en su conjunto, y el papel de los distintos actores implicados son algunos de los factores a considerar desde esta perspectiva neoinstitucionalista.