Oportunidades y restricciones para la cooperación intermunicipal en los servicios descentralizados : el caso del sistema de salud en Córdoba, Argentina

Abstract

La descentralización implica de suyo una redistribución de competencias entre las distintas instancias de gobierno y, supuestamente también, debería impulsar procesos de transformación en el ordenamiento preexistente de las relaciones intergubernamentales. La cooperación intermunicipal -dimensión horizontal de las mismas- se propone a menudo, desde marcos conceptuales y normativos, como una estrategia para superar uno de los principales riesgos de los procesos descentralizadores: la fragmentación de los servicios descentralizados. Este riesgo es significativo en aquellos servicios en los que por la naturaleza de la prestación plantea necesariamente instancias complementarias, como es el caso del servicio de salud. Asimismo lo es en situaciones de unidades locales con limitaciones en sus recursos y capacidades de gestión. Cuenta también la consecuencia plausible e indeseada de que la autonomía local provoque variaciones en los estándares de provisión de los servicios y/o reticencias por parte de actores autónomos a imbricarse en sistemas cooperativos de prestación. Ahora bien, la conformación de instancias intermunicipales puede provenir de una redistribución autoritaria global impuesta por el Estado desde arriba (regulación centralizada), o bien puede adoptarse en forma gradual, mediante la iniciación progresiva de los municipios a la cooperación mutua (auto-regulación).

En la Provincia de Córdoba, Argentina, el Estado provincial conjuntamente con la implementación de la descentralización, puso un marco orgánico a disposición de los municipios para que estos constituyan voluntariamente asociaciones intermunicipales para superar los riesgos del incrementalismo, la escasa capacidad operativa y el inconveniente de la escala técnica en la gestión de los servicios y obras descentralizados.

A partir de un estudio en más de 30 municipios de la Provincia de Córdoba, este trabajo se propone analizar: 1) la emergencia de experiencias colaborativas entre municipios, a través de mecanismos de auto-coordinación -es decir auto-regulados y no organizados jerárquicamente- y 2) los niveles de institucionalización alcanzados, centrando el análisis en la gestión de servicios de salud descentralizados.

Particularmente el área de la salud, servicio cuya transferencia de la jurisdicción provincial a las municipales comenzó en 1989 y se concretó masivamente en 1995 y 1996, constituye un espacio estratégico de estudio, dado que la salud pública es un problema de naturaleza intergubernamental y transjurisdiccional. Los datos provienen de entrevistas a intendentes de municipios receptores de la descentralización de servicios de salud clasificados como de mayor complejidad entre los transferidos.

En general, se han observado escasas y limitadas experiencias cooperativas intermunicipales, no obstante la alta consideración que la cooperación intermunicipal ha recibido de parte de los funcionarios encuestados como estrategia de gestión del servicio y a la vez alternativa adecuada para optimizar soluciones a los problemas de prestación. La mayoría de ellas alcanzan bajos niveles de institucionalización y se caracterizan por acciones puntuales y de relativo impacto en la prestación. A modo de conclusión se discute acerca de las condiciones limitativas de las relaciones entre municipios: se destacan el diseño institucional de descentralización, el uso del recurso de la autonomía municipal por parte de los gobiernos locales y el predominio de intereses localistas, conclusiones que ponen en cuestión el papel de las autonomías locales en la generación de formas espontáneas de cooperación cada vez más elaboradas para la prestación de servicios públicos comunes.