Instituciones y políticas de gobierno : una mirada al caso de las políticas contra la pobreza

Abstract

¿De qué forma y hasta qué punto los cambios en los arreglos institucionales bajo los cuales opera una política pública modifican el diseño y los mecanismos de implementación de la política en cuestión?

El objetivo de mi ensayo es analizar el proceso de re-creación de una política pública a partir de transformaciones importantes en los arreglos institucionales bajo los cuales opera. Para ello, utilizaré el caso de la transformación de las políticas contra la pobreza del gobierno federal al pasar de la administración de Carlos Salinas a la de Ernesto Zedillo, es decir del Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) al PROGRESA [Programa contra la Extrema Pobreza]. Describiré y compararé los dos conjuntos de reglas a partir de los cuales Pronasol y Progresa ejercen sus recursos y seleccionan a sus destinatarios, así como las estrategias con las cuales intentan reducir la pobreza extrema.

Mi hipótesis inicial es que si bien las transformaciones en el arreglo institucional provocan un replanteamiento de las estrategias de los actores al enfrentarlos a cambios importantes en los incentivos y en la estructura de recompensas, también es interesante observar como las diferencias son exageradas por factores de visibilidad política. En otras palabras, es importante reconocer la persistencia del pasado en ciertos recovecos de las políticas del presente.

Trataré de ilustrar el punto con la historia de los programas del Pronasol rastreando su desaparición o permanencia al pasar de una administración a otra. Mis conclusiones girarán alrededor de la idea de que sólo si aceptamos una definición muy estrecha de política contra la pobreza tendremos un cambio radical de una administración a otra. En cambio, si aceptamos trabajar con una definición más amplia que incluya otros aspectos de la política social encontraremos que las acciones gubernamentales no cambian radicalmente de una administración a otra: acciones gubernamentales anteriormente definidas como parte de la política contra la pobreza siguen desarrollándose, pero ahora en el marco más general de la política social.

Dicho de otra manera, a lo que nos enfrentamos en el cambio de administración es a una nueva definición política de la pobreza extrema y de los programas gubernamentales que pretenden atacarla. Esto obedece a la necesidad que tiene el nuevo presidente de personalizar una política con carga altamente simbólica y legitimizadora como es aquella que pretende atacar el problema de la pobreza. Sin embargo, lo anterior no significa una transformación sustancial en las actividades gubernamentales en esta área.