La asignación del gasto como resultado de la ejecución del presupuesto nacional quinquenal en Uruguay: ¿es resultado de las prioridades políticas definidas o de la casualidad?

Abstract

No hay elemento más político en los procesos de decisión pública que la presupuestación, desde su diseño, formulación, aprobación, control, hasta su ejecución. El monto de los recursos que se asignan (los beneficios potenciales), el número de actores involucrados (los jugadores) y los efectos que tiene sobre el funcionamiento del Estado y directa o indirectamente sobre muchos sectores de la economía (los resultados), lo convierten en una arena inminentemente política.

La relevancia del presupuesto, y de la política fiscal en términos más amplios, como ámbito de expresión de la política es un hecho incontestable en Uruguay. En la instancia presupuestaria se discute la asignación de recursos de mediano plazo que cada gobierno tendrá para desarrollar su programa. Uruguay tiene una característica casi única en el contexto internacional: la Constitución de la República consagra un presupuesto plurianual (quinquenal) y además consagra la técnica presupuestaria: el Presupuesto por Programas. Los poderes constitucionales del ejecutivo en Uruguay, en lo que atañe al presupuesto, son altos en términos históricos y también comparados. El Poder Ejecutivo tiene una preponderancia formal o informal en casi todo el proceso presupuestal. Pero esta preponderancia no implica una ausencia de negociaciones a distintos niveles administrativos y políticos y el éxito de la posición del ejecutivo depende en forma crucial de aspectos políticos, los que en parte están determinados por las reglas electorales.

En este trabajo se propone analizar las características generales de la ejecución presupuestaria en Uruguay: importancia relativa de los recursos asignados en el Presupuesto Nacional, ciclos de mediano y corto plazo en la ejecución, distribución funcional del gasto

El Presupuesto plurianual formulado en forma matricial, como el elaborado en Uruguay para el período 2000-2004 y los sistemas informáticos que permitieron el seguimiento del gasto en forma desagregada en lo temporal (gasto mensual), en el tipo de gasto (gasto por objeto/ auxiliar) y en lo organizacional (gasto por unidad organizativa), brindan una información detallada que permite identificar los desvíos respectos a las prioridades de política establecidas en la instancia presupuestal. Permiten además realizar operaciones de "sintonía fina" para bajar el gasto cuando es necesario, suprimiendo los cortes horizontales que suelen castigar a los buenos administradores y beneficiar a los más ineficientes. También permiten identificar dónde reforzar los créditos cuando se quiere promover alguna acción determinada que no estaba prevista inicialmente. Por otra parte, el análisis de la curva anual del gasto permitiría ordenar las finanzas públicas de manera de responder mejor a los atrasos con proveedores bajando los costos financieros asociados a estas prácticas.

El gasto público no es un bloque de granito. Puede ser limitado o expandido cuando es necesario hacerlo. Este trabajo sólo pretende llamar la atención acerca de que es posible mover el gasto tanto en el sentido de mejorar su eficacia dirigiéndolo a los fines priorizados como para mejorar la eficiencia de su ejecución. Para ello es necesario contar con información detallada, confiable y oportuna. La rigidez del gasto es una limitación, pero no la excusa que justifica resignarse a que es poco o nada lo que se puede hacer desde el gobierno para responder a los cambios en las coyunturas o en las prioridades de política.