El nuevo papel de la administración central del Estado y sus relaciones con las comunidades autónomas a través de la cooperación

Abstract

La descentralización del poder político y administrativo llevada a cabo en España a partir del nuevo modelo de distribución territorial del poder que establece la Constitución de 1978 da lugar a un complejo entramado de relaciones institucionales entre los diferentes niveles de gobierno de las que, sin duda, sobresalen por su importancia las que se producen entre la Administración Central del Estado (en adelante, ACE) y las Comunidades Autónomas (en adelante, CC.AA.).

No se puede olvidar que durante estos más de veinte años este proceso ha supuesto no sólo una nueva organización territorial, sino un auténtico replanteamiento radical del Estado, que ha permitido que los grandes servicios públicos propios del Estado del Bienestar estén hoy en manos de las CC.AA., calculándose que en el presente año 2002 la gestión del gasto público corresponderá en un 48% a la ACE, en un 36,3% a las CC.AA. y en un 15,7% a las Administraciones locales y que la distribución del personal al frente de ellas refleja que el 27,8% de los empleados públicos depende de la ACE, el 51,4% de las CC.AA., y el 20,6% de los Entes locales.

Datos que nos ponen de manifiesto por un lado, que las Administraciones territoriales van a gestionar más recursos que la propia ACE y, por otro, que más de la mitad de los empleados públicos se encuentran hoy al servicio de las CC.AA., y si a ello sumamos que se cuenta con un sistema estable de financiación autonómica se puede decir, que las CC.AA. constituyen hoy una instancia perfectamente insertada en el marco institucional y de funcionamiento del Estado, siendo protagonistas principales de la prestación de servicios.

Todo lo cual hace sin duda necesaria una articulación entre los poderes semejante a la que existe en los modelos federales porque aunque el modelo de organización territorial español no se define como tal sí utiliza la metodología federal para el funcionamiento de las relaciones entre los distintos niveles de poder, por tanto, en el marco del Estado autonómico deben buscarse fórmulas organizativas que hagan de nuestras Administraciones estructuras operativas que sirvan al interés general y que, con criterios de eficacia, solucionen los problemas de los ciudadanos.

En este sentido, es evidente la necesidad de potenciar y mejorar las relaciones de cooperación y coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues la práctica institucional no hace sino poner de manifiesto deficiencias muy notables en su funcionamiento, lo que está lastrando, en buena medida, las ventajas de nuestro sistema autonómico. Y, como en repetidas ocasiones se ha puesto de manifiesto, la fluidez de estas relaciones y, concretamente, la participación autonómica en la formación de la voluntad estatal es uno de los principales elementos de integración jurídica y política del sistema.

El objeto de la presente ponencia, que forma parte del panel denominado La coordinación en las relaciones intergubernamentales e interorganizacionales, es plantear que superada ya la etapa de configuración del Estado autonómico, en la cual se han asentado sus bases, se hace imprescindible establecer un nuevo planteamiento en las relaciones entre las distintas Administraciones públicas y, concretamente, entre la ACE y las CC.AA., que debe desarrollarse sobre la base de los principios de cooperación, en sus distintas vertientes, y lealtad institucional, porque son los que permiten una mayor eficacia en la gestión de las competencias y la coordinación en las políticas públicas, aspectos ambos de suma importancia en el proceso de integración europea en el que estamos insertos, ya que el creciente protagonismo de ésta obliga a redefinir los lazos que deben existir entre las Administraciones central y autonómicas, tanto para garantizar la participación de éstas últimas en la fase ascendente de toma de decisiones comunitarias como en la fase descendente de ejecución.

Para ello, el análisis se ha estructurado en tres partes. En la primera se presentan, en primer lugar, los principios constitucionales y el marco legal sobre los que se asienta la cooperación en el Estado de las Autonomías para, en segundo lugar, resaltar la importancia de las relaciones intergubernamentales (en adelante, RIG) en el proceso político de construcción de un sistema descentralizado que va a producir una nueva vertebración del poder en el territorio.

En la segunda parte se analizan los principales instrumentos y técnicas de cooperación desarrolladas durante estos años en España (Conferencias Sectoriales, Comisiones Bilaterales de Cooperación, Convenios de colaboración entre el Estado y las CC.AA., Planes o Programas conjuntos para la consecución de un objetivo concreto, etc.) señalando cuáles han sido las principales líneas de colaboración y los problemas y las deficiencias que se han ido detectando.

Por último, la tercera plantea que el principio de cooperación es una consecuencia de la diversidad territorial basada en el principio de autonomía y de la unidad del Estado. Aborda, en primer lugar, cuál debe ser el papel de una Administración central o nuclear en un sistema descentralizado política y administrativamente para, en segundo lugar, poner de manifiesto la urgente necesidad de sistematizar y mejorar los actuales mecanismos de cooperación planteando que éstos en ningún momento deben entenderse o utilizarse para frenar la autonomía de las CC.AA., sino todo lo contrario, como instrumentos para impulsar el protagonismo y la participación de las mismas en la adopción de decisiones y conseguir así la máxima racionalidad y eficacia en el funcionamiento del Estado autonómico. Para terminar se recogen las principales conclusiones a las que se ha llegado tras finalizar el estudio.