¿Qué reformas en las políticas presupuestarias son necesarias para mejorar la gestión pública en América Latina?

Abstract

En la presupuestación moderna la disciplina de los agregados fiscales debe ser complementada con la efectividad en la asignación de recursos y la eficiencia operacional en la entrega de servicios. Para lograr estos tres objetivos, la gestión pública supone avanzar en siete áreas bien definidas: 1) reglas macro-fiscales; 2) presupuestación plurianual; 3) técnicas de agregación del presupuesto; 4) relajación de controles internos; 5) contabilidad y gestión sobre base devengado; 6) mecanismos de cuasi-mercado; y 7) evaluación de resultados y convenios de desempeño. Nótese que esta clasificación supone una secuencia. Así, la evaluación de resultados y los convenios de desempeño sólo tiene sentido si se implementan las reformas anteriores.

Enfrentar adecuadamente la vulnerabilidad recurrente de las cuentas públicas respecto del ciclo macroeconómico supone una gestión pública capaz de responder a tres desafíos fundamentales. En primer lugar, respetar una regla fiscal a lo largo del ciclo, para evitar los costos económicos y políticos de los ajustes abruptos. En segundo término, se requiere identificar con la debida anticipación los déficit estructurales, a fin de evitar un endeudamiento público excesivo que represente una carga para las futuras generaciones. Esto exige una programación fiscal plurianual, a partir de previsiones sobre el crecimiento potencial de las economías, y adoptar supuestos moderados, evitando el "sesgo de optimismo" (en que se consideran los episodios positivos como permanentes y los negativos como transitorios), para asegurar una programación fiscal más consistente a largo plazo. En tercer lugar, es preciso eliminar el sesgo en contra de los gastos de capital, que tiende a producirse en la medida que estos gastos son, en general, más sensibles a los ajustes fiscales que los gastos corrientes.

La política fiscal debe tener, por consiguiente, un marco plurianual, basado en un horizonte de largo plazo definido sobre la base de un equilibrio estructural. A pesar de los adelantos en materia de programación presupuestaria, las reglas de política fiscal vigentes en muchos países aún tienden a privilegiar las metas de corto plazo, que no superan el ciclo anual y no contienen cláusulas que permitan hacer frente a las situaciones imprevistas que se producen en forma reiterada. Estos dos pilares son inseparables; el primero (las reglas fiscales) le otorga factibilidad técnica al segundo (la programación plurianual), al establecer normas independientes del ciclo macroeconómico, y el segundo otorga mejores incentivos a las agencias para manejar de manera más eficiente sus presupuestos y contribuir así al cumplimiento de las metas a lo largo del ciclo.