Inovaçao institucional e accountability : o caso dos conselhos setoriais

Abstract

O trabalho discute os problemas e oportunidades envolvidos na criação e principalmente na institucionalização e no desempenho de mecanismos de accountability societal, tendo como objeto os conselhos setoriais, sancionados pela Constituição de 1988, no Brasil, como instrumentos de gestão de políticas públicas, principalmente sociais. O referencial empírico adotado são os conselhos de assistência social e de direitos da criança e do adolescente, mas os autores consideram as questões levantadas pertinentes também para o debate sobre o papel e o desempenho dos conselhos de outros setores.

A descentralização formalizada pela Constituição criou condições institucionais e políticas para a implantação de conselhos setoriais nas três esferas de governo. Como canais institucionalizados de participação e com identidades e atribuições legais formalmente instituídas, os conselhos emergem como novos instrumentos da política social e expressões da democratização da política e da sociedade. A partir do Estatuto da Criança e do Adolescente e da Lei Orgânica de Assistência Social, as políticas para a infância e adolescência e de assistência social passam a ser formuladas -e até certo ponto geridas- por conselhos, paritários entre governo e sociedade civil, que também gerem os fundos da criança e do adolescente e os de assistência social, que controlam os recursos orçamentários e financeiros. Essa estrutura se reproduz nos plano nacional, estadual e municipal. Os conselhos, setoriais e paritários, em diversas esferas de poder, passam a ter poderes deliberativos, alocativos e regulatórios.

A problemática dos conselhos insere-se, portanto, na temática da governança democrática, marcando uma reconfiguração das relações entre estado e sociedade e instituindo uma nova modalidade de controle público sobre a ação governamental. Podem, assim, ser instrumentos de accountability societal, ao se apresentarem como canais de vocalização e como instâncias de formulação de políticas e de acompanhamento do desempenho do governo e de controle, por parte da sociedade, de seus atos.

Apesar dessas potencialidades, a institucionalização e o desempenho dos conselhos enfrentam uma série de desafios derivados de fatores como: a) o caráter híbrido dos conselhos (Estado/sociedade, expresso também pela composição partilhada governamental e não governamental) e de suas atribuições (não apenas controle mas também formulação de políticas e alocação de recursos); b) a dependência em relação ao Estado no que tange à provisão de recursos e informação mínimos necessários para o desempenho adequado dos conselhos; c) a heterogeneidade entre as diversas unidades federadas no que se refere ao capital social (no sentido utilizado por Putnam), ao associativismo e à capacidade de mobilização; d) as limitações ao exercício do controle público decorrentes de assimetria de informação e de capacidade "técnica" entre os membros governamentais e não governamentais dos conselhos.