Reforma de la gestión financiera en América Latina : una perspectiva institucional

Abstract

Uno de los métodos predominantes para el fortalecimiento de la gestión del gasto público en América Latina en los años 1990 ha sido la introducción de un sistema integrado de gestión financiera (integrated financial management system - IFMS). El Banco Mundial, en particular, ha brindado apoyo a varios países de la región con respecto a la introducción e implementación del IFMS, siguiendo una tendencia más general de la asistencia de esta institución para la reforma del sector público, que enfatizaba la "modernización" de este sector. Este enfoque puso un marcado énfasis en el mejoramiento del desempeño de las instituciones burocráticas existentes, mediante la modernización del marco legal concerniente a las funciones particulares del gobierno (por ejemplo, gestión financiera, gerencia del personal), actualizando las herramientas de gerencia (por ejemplo, nuevos sistemas de informática, entrenamiento), y desarrollando procedimientos operativos más expeditos. El entrenamiento del personal del gobierno en las nuevas herramientas y procedimientos constituyó un componente central de estos proyectos. El objetivo fundamental de la modernización fue el de mejorar la agilidad y la eficiencia de la gerencia del sector público en los países asistidos.

Consistentemente con la "filosofía de la modernización", el enfoque del IFMS procura mejorar la calidad y la disponibilidad de la información necesaria en diferentes instancias de la gestión de las finanzas públicas (presupuesto, gerencia de tesorería, rendición de cuentas, auditoría, etc.). Si bien una buena operación del IFMS también está diseñada para racionalizar los procesos de gestión financiera, el énfasis relativo es decididamente mayor en el mejoramiento de la calidad y el flujo de la información entre distintos aspectos de la gestión financiera gubernamental y en el interior de cada uno de ellos. La premisa es que "el uso productivo de la información debería conducir a un progresivo mejoramiento de los procesos, promover el cambio institucional y, en último término, permitir que el gobierno avance hacia sus metas de políticas con una marcha más segura" (World Bank Project Appraisal Document for an IFMS Project in a Latin American Country). Así, las operaciones del IFMS en ocasiones son percibidas como bloques de construcción o catalizadores para reformas institucionales más amplias de los sistemas de gestión del gasto público.

Países como Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú y Venezuela, han instalado IFMS. Sin embargo, las experiencias hasta este momento son variadas. Guatemala, por ejemplo, ha implementado el IFMS con relativo éxito, mientras que otros países, incluyendo a Bolivia, han tenido que luchar para lograr progresos visibles en el mejoramiento de las prácticas de gestión de las finanzas públicas. Esto plantea la interrogante acerca de la posible explicación de los relativos éxitos y fracasos de las reformas del IFMS, tanto en términos del grado en el que ellas han sido exitosamente implementadas como del grado en que ellas han tenido impactos en cuanto al mejoramiento de la gestión financiera.

Este documento ofrece una evaluación preliminar del potencial y de las limitaciones de las reformas del IFMS vistas desde una perspectiva institucional. Sobre la base del análisis de los casos de las reformas del IFMS en Guatemala, Honduras, Nicaragua y Perú, se exploran las siguientes cuestiones: ¿cómo el IFMS facilita reformas institucionales más profundas para mejorar la rendición de cuentas y la eficiencia?, ¿existen ciertas restricciones institucionales "básicas" y de mayor amplitud que deben ser abordadas antes de que el IFMS pueda tener los efectos esperados? y ¿qué factores facilitan la efectiva implementación del IFMS?