Carreiras de executivos públicos e o ciclo de políticas públicas : a experiencia dos gestores governamentais no Governo Federal do Brasil

Abstract

Este estudo coloca em discussao o papel do corpo de administradores públicos do Governo Federal brasileiro, constituído pela Carreira de Especialistas em Políticas Públicas e Gestao Governamental, na funcao de formuladores, implementadores e avaliadores de políticas públicas na Administracao Pública Federal Brasileira.

A carreira foi criada em 1989 a partir da intencao do Governo Federal de prover a Administracao Pública de quadros altamente qualificados com missao de implementar uma reforma de Estado que garantisse maior transparência e melhoria da qualidade dos servicos públicos oferecidos à sociedade. No entanto, o modelo original foi bastante modificado, perdendo algumas de suas características essenciais, devido à influência de grupos de pressao, como outras carreiras e instituicoes do governo federal.

Uma das principais mudancas diz respeito à posicao que a carreira ocuparia dentro do desenho do Estado. Enquanto na concepcao, ela se situaria acima das demais carreiras existentes, tanto em hierarquia quanto em termos remuneratórios, na implementacao da carreira, com o tempo ela foi igualada às demais, passando a compor um corpo profissional altamente qualificado e versátil, mas com remuneracao e posicao hierárquica no mesmo nível de outras carreiras. Apesar dessas mudancas, a carreira ainda é considerada como de alto escalao e integrante dos escaloes superiores da Administracao Federal e do seu "núcleo estratégico".

A configuracao da carreira observa alguns requisitos essenciais do modelo burocrático weberiano. Trata-se de uma das poucas estruturas profissionais do servico público federal brasileiro constituída com base exclusivamente no sistema do mérito, com atribuicoes específicas de formulacao, implementacao e avaliacao de políticas públicas e direcao e assessoramento nos escaloes superiores da Administracao Federal, com estrutura remuneratória diferenciada, ingresso por concursos públicos periódicos e formacao específica, ministrada por escola de governo (Escola Nacional de Administracao Pública) e uma forte identidade ou espírito de corpo entre seus integrantes.

Apesar de os Especialistas em Políticas Públicas e Gestao Governamental, que sao atualmente cerca de 400 profissionais, terem que defender e lutar pela valorizacao da carreira e de seus espacos profissionais, isso nao tem prejudicado a contribuicao dessa Carreira no processo de formulacao, implementacao e avaliacao de políticas públicas. Desde a insercao dos aprovados no primeiro concurso de ingresso, em 1990, os Gestores Governamentais tem-se destacado na composicao de equipes ministeriais e em agências governamentais, participando ativamente na formulacao e implementacao de projetos de grande importância, tais como a Reforma do Aparelho do Estado, a Reforma do Sistema Previdenciário, o Plano Plurianual de Investimentos, a reforma na avaliacao do sistema de ensino, a reforma dos sistemas de vigilância sanitária e de defesa da concorrência, dentre outros. A retomada do processo de constituicao da Carreira, a partir de 1995, veio atender a necessidades já de há muito diagnosticadas na Administracao Federal, suprindo parte da demanda por gestores governamentais em áreas críticas de governo, notadamente na área social. A persistência e o mérito dos EPPGG permitiu que, apesar das enormes resistências e obstáculos enfrentados, os mesmos ocupassem importantes espacos no servico público federal, gracas, em grande parte, à existência de uma forte articulacao entre seus membros e uma razoável mobilidade, que muitas vezes permitiu a otimizacao do seu aproveitamento no ciclo de políticas públicas.

As dificuldades para a implementacao de um Estado meritocrático no Brasil sao notórias, e têm origens políticas, culturais e também econômicas, uma vez que historicamente perdas salariais e a inconsistência do regulamento de carreiras tem impedido a retencao necessária à garantida da continuidade no servico público de quadros qualificados. Por isso, os Especialistas em Políticas Públicas têm tido, muitas vezes, que dispender grande energia na defesa da própria carreira, num ambiente adverso. Esse esforco, nem sempre bem sucedido, mostra que, embora sejam agentes de mudancas e o embriao de um novo servico público no Brasil, fundado nos princípios da democracia e do mérito, enfrentam uma dificílima tarefa, onde muitas vezes faltam aliados na esfera de decisao política. Por isso, em muitos momentos a coesao da carreira é fragilizada pela insercao individual de seus membros, que buscam ocupar espacos e construir trajetórias profissionais individuais, de acordo com o seu talento e aspiracoes pessoais e nao pelo fato de pertencerem a uma carreira de Estado voltado para finalidades estratégicas.

O processo de modernizacao das economias dos países em desenvolvimento, no entanto, somente se concluirá, conforme salientado pelo ex-Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, se as reformas administrativas e políticas forem legitimadas mediante a criacao de instituicoes políticas e administrativas que tornem o Estado mais governável, a administracao pública mais eficiente e efetiva na condicao das políticas públicas e os políticos e burocratas mais responsáveis perante a sociedade.

Os compromissos dos Gestores Governamentais com os valores da democracia, o perfil da carreira e suas atribuicoes permitem antever qual o papel que lhes está reservado se esse processo for levado a cabo. Além disso, um pressuposto fundamental para a implementacao da administraca0o gerencial, atualmente na agenda do governo Fernando Henrique Cardoso, é a existência de dirigentes públicos qualificados e comprometidos com o interesse público, além de um alto grau de profissionalizacao da administracao pública.

É necessário, aqui, mais uma vez relembrar a mensagem de Kliksberg, segundo o qual "sao necessários gerentes aptos à construcao de sociedades que possam enfrentar a crise e garantir a democracia, o que requer o domínio das ciências que explicam o contexto social, além da iniciacao no método científico e capacidade metodológica para compreender, de maneira articulada, séria e rigorosa, a realidade das organizacoes. Sao necessários gerentes capazes de liderar democraticamente as organizacoes, e que possuam um componente crítico-criativo."

A missao dos Gestores, portanto, como executivos públicos ou como formuladores de políticas públicas, reveste-se de excepcional importância, que transcende o mérito dos seus integrantes para inserir-se entre os temas que devem ser priorizados por qualquer governo que queira, simultaneamente, ser eficiente, eficaz e efetivo e ao mesmo tempo pautar a sua gestao pelos valores da democracia e da cidadania.