Modalidades de empleo en el Estado

Abstract

En la Administración Pública central como en la descentralizada de la República Argentina, la relación de empleo público adquiere diversas formas jurídicas. Los procesos de cambio que está experimentando el Estado y la sociedad en sus modalidades de gestión de servicios y en la naturaleza de sus funciones han influido en los tipos de servicios personales que requiere y las prestaciones personales que contrata así como en los regímenes jurídicos aplicables a las relaciones de empleo que surgen de ellos.

Las restricciones impuestas a la administración para ampliar las plantas de personal, la obsolescencia de los modelos estatutarios vigentes, la influencia política partidocrática en el reclutamiento de los agentes públicos, son algunos de los factores que han revelado su importancia en la adopción por parte del gobierno de diversas formas de incorporar personal a la administración pública, a través de formas jurídicas que contemplan regulaciones más cercanas al derecho civil y laboral que al derecho público.

De alguna manera, en el Estado se manifiesta la demanda concreta de contar con mayor flexibilidad en las condiciones de trabajo de sus agentes, así como en la necesidad de disponer de personal competente para determinadas funciones y tareas, cuyo contenido y modalidad quedan fuera de las previsiones de la Ley 22.140; no son actividades eventuales ni transitorias "que no puedan ser cumplidas por personal permanente", son funciones y actividades nuevas que requieren de capacidades especiales. Trazar la línea divisoria entre unas y otras es más que difícil y ha dado lugar a muchos abusos, incentivados por la crisis financiera del Estado que encuentra en estas modalidades "privadas" de contratación una forma de reducir el "costo laboral" de la administración pública.

Sería interesante plantear el interrogante acerca de si esta modalidad de empleo utilizada por la administración pública ha significado una mejora en la calidad del servicio. Tiene mano de obra más barata, pero ¿tiene éste mejor nivel o calidad en todos los segmentos en que se desarrolla?. La locación como instrumento laboral no es mala, lo cuestionable es tal vez el uso que se hace de la misma y el deterioro que genera en la eficacia y gobernabilidad de la institución. ¿Desarrollará el mismo sentido de responsabilidad hacia su función un agente designado que uno contratado? ¿Cuál es el alcance de su compromiso con la institución?. Estas preguntas caben porque el contrato se ha utilizado para reclutar personas de las más diversas condiciones para efectuar las más variadas funciones, mucha de las cuales implican la toma efectiva de decisiones que afectan o pueden afectar derechos de terceros.

El uso indiscriminado y a veces abusivo de la locación, su utilización para contratar a los mismos agentes públicas previa supuesta demostración de no incompatibilidad horaria, u otros supuestos cuyo cumplimiento no controla nadie, revela una aguda crisis en el régimen de personal estatal, un abandono en las políticas de personal por parte del Estado (especialmente en los Estados provinciales), que deben gerenciar funciones y servicios para los cuales su recurso humano permanente no ha sido actualizado, por lo que debe "emparchar sus déficits reclutando, a través de locaciones personas que tal vez son valiosas, pero a las que no puede exigir sino un exiguo nivel de compromiso.

Las hipótesis de trabajo planteadas sobre este tema son: -Que si bien en el derecho positivo argentino y supranacional se adopta una misma calificación jurídica para todas aquellas personas que trabajan para el Estado (se les denomina agentes del Estado o agentes públicos), existen diversas formas de establecer la relación laboral a las que recurre la administración pública, las cuales estarían sometidas a un régimen de derecho público, aunque bajo distintos conceptos; -Ello no excluye los casos de personas que trabajan para el Estado en una relación de derecho privado, a través de convenios de plazo limitado, las cuales revisten también ( o no) carácter de agentes públicos; -En los casos de modalidades contractuales contingentes y transitorias, los regímenes jurídicos aplicables surgen del instrumento mismo (el contrato) antes que del marco legal, el cual es excedido; -La frecuencia con que la administración pública acude a estas modalidades de empleo es creciente y ello está carácter aún más precario que pueden ser identificadas detrás de programas específicos con modalidad de subsidios, generando un proceso de precarización del empleo público que atenta contra su naturaleza.