La gerencia pública moderna en la teoría y en la práctica : especial referencia a los Países Bajos

Abstract

Se examinan los cambios ocurridos en el proceso de elaboración del presupuesto público, en la perspectiva de la Gerencia Pública Moderna (Modern Public Management - MPM). Al respecto, se reseñan los aportes de la teoría principal - agente (PA), se analiza un modelo del proceso presupuestario utilizado en las principales municipalidades holandesas, y se discuten sus alcances.

El sector público en numerosos países desarrollados ha sufrido cambios profundos en los años ochenta. En la mayor parte de los casos, las fuerzas que promovieron estos cambios surgieron en las exigencias presupuestarias, y se orientaron a la búsqueda de una mayor racionalidad, eficiencia y eficacia en la gestión pública, así como hacia la adopción de un modelo gerencial más similar al utilizado en el sector empresarial.

En la teoría económica neoclásica, se supone que los agentes actúan con una capacidad perfecta para prever situaciones de futuro y disponiendo de un conocimiento perfecto de los productos y de las condiciones para las transacciones comerciales. La Nueva Economía Institucional (NIE) rechazó estos supuestos, introdujo el concepto de incertidumbre y desarrolló un nuevo cuerpo de conocimientos, en el que se basa la teoría principal - agente.

De acuerdo con esta teoría, en toda gestión se distinguen las posiciones de principal y de agente. El principal establece las metas de la organización y asigna al agente un presupuesto para el cumplimiento de las mismas. Por su parte, el agente tiene el poder que le otorga el conocimiento acerca de cómo desempeñarse para alcanzar las metas. Uno de los problemas que se plantea en esta situación es que no siempre las metas del agente y del principal coinciden, lo que va a generar las denominadas pérdidas de la agencia. Para disminuir estas pérdidas, el principal puede incrementar el control o establecer incentivos positivos o negativos para motivar determinados comportamiento del agente.

En las principales municipalidades de los Países Bajos se adoptó un modelo de presupuesto que se aparta del presupuesto tradicional de insumos y se orienta hacia la formulación de un presupuesto de resultado, también denominado presupuesto de contrato. En este modelo, se presume el establecimiento de un contrato entre un principal, que puede ser la municipalidad y un agente, que puede ser la gerencia pública, en el que se fija de manera flexible el margen de autonomía en el que puede manejarse el agente para la toma de decisiones en áreas como personal, información, organización y finanzas.

La evaluación del presupuesto por productos presenta problemas particulares en el caso de las organizaciones de servicios, por la dificultad para medir objetivamente los productos resultantes del desempeño de la organización. Esto hace que en ciertas ocasiones sea preferible estimar las actividades realizadas, que pueden reflejar indirectamente los productos resultantes, o el impacto que tienen estas actividades sobre la población, como es el caso de las medidas implementadas en el área de la salud o de la educación. En todo caso, es recomendable la flexibilidad para la adopción de un modelo de presupuesto, procurando que de la práctica surjan los datos que permitan combinar los mejores aspectos de cada modelo, para alcanzar óptimos resultados. C.S./M.T.