Desmembramiento, federalismo y descentralización en Argentina : algunos aspectos fiscales e institucionales. La hora de los municipios

Abstract

La organización nacional se concreto finalmente en 1853 mediante la adopción definitiva del sistema federal. En la Constitución de 1853 la Nación federal garantizo a las provincias el respeto de su autonomía histórica, sujeto a las condiciones de asegurar el sistema representativo republicano, la justicia, el régimen municipal y la educación primaria (art. 5). Los recursos del gobierno federal prevendrían esencialmente de la aduana unificada; solo en caso de emergencia, podría imponer contribuciones directas; las provincias conservarían prácticamente todas las demás fuentes de recursos; si con ellos no alcanzaran a cubrir sus gastos ordinarios, para cumplir sus obligaciones, el Congreso nacional podría otorgarles subsidios (CN art. 67 inc. 8). Se pretendía así evitar el unitarismo a nivel tanto nacional como provincial.

En el afán por la civilización, el progreso, y luego el desarrollo, ocurrió lo contrario. El gobierno nacional, en lugar de procurar afirmar el federalismo, subsidiando a las provincias, si fuera necesario, para que asumieran efectivamente sus funciones y responsabilidades, crecientemente creo escuelas primarias y secundarias, bancos, hospitales, universidades, rutas, puentes, diques, obras sanitaria, usinas eléctricas nacionales, policías militarizadas so capa de cuidar las fronteras, policía del trabajo, etc. También concentro crecientemente los recursos fiscales. En la crisis de 1890 avanzo sobre los impuestos internos, indirectos, y en la de los años 1930, sobre los directos, a la renta; como compensación parcial se creo la Coparticipación Federal, de asignación siempre conflictiva. También exploto los recursos naturales sin pagar regalías, se apropio de los excedentes iniciales de la seguridad social, emitió moneda sin limites y se endeudo interna y externamente.

En los años 1980 comenzó la descentralización hacia las provincias, que se amplio y acelero notablemente a partir de 1989 ante la crisis hiperinflacionaria, y la consecuente necesidad de reformar el estado y restablecer los equilibrios fiscal, monetario y económico. El gobierno nacional transfirió precipitadamente a las provincias todas las escuelas primarias y secundarias, y todos los hospitales, y los recursos correspondientes. Con ello el gasto público consolidado se repartió aproximadamente en un 50% nacional, 40% provincial, y 10% municipal. Solo posteriormente dio apoyo técnico y financiero a las provincias, para el sector público, la educación y la salud, con financiamiento internacional.

Recién con la reforma constitucional de 1994 se dio por primera vez fundamento constitucional a la coparticipación federal. El art. 75 inc 2. establece que la distribución debe ser proporcional a las funciones asignadas a cada nivel, las que no pueden ser alteradas unilateralmente por el gobierno nacional. Y dio autonomía a la ciudad de Buenos Aires, equiparándola en gran medida a las provincias. El sistema fiscal federal de todos modos representa una seria violación del principio de correspondencia fiscal (la autoridad que gasta es la que debe recaudar), básico para el control social en la democracia.

A la luz de las aspiraciones y tendencias actuales en todo el mundo, incrementadas por los procesos de integración regional, las descentralizaciones realizadas en Argentina no aparecen como suficientes ni eficientes. Ellas se orientan hacia lograr la mayor transparencia y participación posible de la comunidad como base del control social necesario para asegurar la mayor calidad y eficacia y eficiencia social y económica en los servicios y en el gasto público. Para ello hacen de la máxima descentralización posible el requisito esencial: idealmente, el proceso debería conducir a que los municipios deberían ser responsables no solo de los servicios urbanos, sino también de los sociales, la seguridad local, y aún de al menos parte de la justicia. Esto debería combinarse con sistemas de acreditaciones y evaluaciones periódicas de los servicios, según estándares nacionales y/o provinciales, con gran difusión pública de los resultados, lo cual a su vez exige establecer sistemas locales integrados de información y control de gestión, que sirvan para el gerenciamiento y el control interno y externo a nivel local, como para las acreditaciones y evaluaciones, y el acceso a subsidios de niveles superiores, que apoyen la mejora y modernización de los servicios. Si tuvieran dimensiones excesivas, habría que dividirlos o crear alcaldías; en las grandes concentraciones, serían necesarias autoridades metropolitanas.

En Argentina se ha ido conformando históricamente una enorme distorsión entre las provincias, y entre estas y las mas grandes ciudades, muchas de las cuales tienen mayor población y actividad económica que muchas de las provincias, pero no cuentan con autonomía, con recursos fiscales proporcionales, ni con asignaciones de funciones precisas en las áreas no tradicionales. Consecuentemente, en Argentina una nueva etapa de descentralización no podría ser institucionalmente igualitaria, como la anterior, sino que debería partir de tomar en cuenta las distorsiones y desproporciones mencionadas, descentralizado hacia los municipios mayores y mejor equipados institucional y socialmente. Ello requeriría que la nueva ley de coparticipación federal, que debería instrumentar lo establecido en la reforma constitucional, estableciera normas especificas y obligatorias para las provincias, asignando directa y automáticamente recursos a los municipios en relación a las funciones que fueran asumiendo.

Todo esto implicaría una verdadera revolución institucional, que venciendo las resistencias esperables, debería conducir a una redefinición del rol de las provincias y de las regiones previstas en la CN reformada, el que debería concentrarse prioritariamente en la promoción del desarrollo económico y social, y en la inserción en las economías de integración, antes que en la prestación de servicios.

El trabajo se orienta a analizar la viabilidad y modalidades sobre las que seria posible avanzar en las direcciones indicadas, sobre la base de las experiencias nacionales y externas, a partir de la evolución histórica anterior y reciente en el país, tema de esta primera parte.