El fortalecimiento institucional de los municipios en Colombia : aprendiendo de la experiencia

Abstract

La descentralización ha sido uno de los procesos de mayor envergadura política en los últimos años en Colombia. Las reformas municipalistas de los últimos 15 años modificaron sustancialmente las relaciones entre los municipios y el gobierno central y abrieron las puertas a la intervención ciudadana en la gestión pública. Sin embargo, esas reformas colocaron a los gobiernos locales en una situación paradójica: al tiempo que resultaban fortalecidos administrativa, financiera y políticamente, desnudaban sus debilidades institucionales para hacer frente a sus nuevas responsabilidades, especialmente en el caso de los municipios pequeños.

A comienzos de esta década, el gobierno del presidente César Gaviria formuló una política de desarrollo institucional de los municipios menores de 100.000 habitantes para garantizar mayor eficiencia y eficacia en la prestación de servicios. El PDI (Programa de Desarrollo Institucional) concretó dicha política en un conjunto de acciones orientadas a diagnosticar las debilidades institucionales de los municipios y enfrentarlas a través de acciones concretas. El programa tuvo una buena cobertura y logró cumplir metas físicas, pero no tuvo un impacto positivo sobre la capacidad de gestión de los municipios beneficiados.

Las razones que explican ese relativo fracaso son varias: hubo problemas de diseño del programa (uniformidad de criterios, rigidez, centralismo en las decisiones), de relaciones intergubernamentales y de flujo de recursos. Pero el factor que mejor explica esa situación es que operó como una iniciativa del gobierno nacional hacia los municipios sin que éstos percibieran la necesidad de la asistencia técnica. Un estudio del Banco Mundial sobre capacidad de gestión en los municipios colombianos mostró que el desarrollo institucional es función del liderazgo local y de la participación ciudadana, antes que de la oferta de programas de asistencia técnica por parte del gobierno nacional. El liderazgo innovador y la participación ciudadana crean la necesidad de un mejor desempeño de los municipios y estimulan la demanda de asistencia.

En 1994, el gobierno nacional impulsó una nueva experiencia de fortalecimiento institucional, esta vez en los municipios de la región Pacífica del país. Aunque de nuevo el programa era una oferta del gobierno nacional, se elaboró un diseño en el que, además de fortalecer a las administraciones municipales, se buscaba estimular el liderazgo local y la participación ciudadana. Los resultados de esta experiencia muestran dos cosas: primero, que para que los programas de fortalecimiento institucional tengan algún impacto, es necesario que sean producto de la demanda y no de la oferta. Segundo, que existen barreras políticas y culturales serias para estimular el potencial de liderazgo y de participación local y que, en consecuencia, es preciso desarrollar un proceso de cambio cultural y político que transforme las actitudes y las conductas de los actores locales.