O papel dos territórios nos novos arranjos institucionais brasileiros

Abstract

Nos últimos anos, o governo federal brasileiro tem experimentado diversos arranjos institucionais que tem como objetivo construir políticas públicas mais efetivas em um contexto territorial diverso e complexo como é o Brasil. Nesses arranjos há dois eixos centrais: a tentativa de articular temáticas intersetoriais e a construção de modelos de gestão de políticas públicas com coordenação entre os diversos entes federativos e a sociedade civil.A tentativa, dessa forma, é de construir arranjos que promovam maior complementariedade entre os setores de políticas públicas e entre as várias organizações governamentais envolvidas nas políticas públicas. Pode-se chamar isso de uma dupla integração: horizontal (entre setores de políticas públicas) e vertical (entre entes federativos).

A análise destes diversos arranjos, no entanto, demonstra que eles se baseiam em estruturas e lógicas de coordenação bastante diversas e que se concretizam em diferenças relacionadas a: forma como promovem a intersetorialidade; modelos de gestão adotados; relação que estabelecem entre os entes federativos; espaço dado à participação da sociedade civil e como moldam o papel dos territórios e sua articulação com desenvolvimento territorial.

No caso específico dos territórios, definidos aqui como unidade de forças sociais e características espaciais, uma análise preliminar dos arranjos demonstra que há formas distintas de conceber e considerar os territórios nesses novos arranjos - desde experiências que consideram o território como base para desenvolvimento das ações até experiências que, focadas em um público específico, não tem o território como foco central.

Este artigo pretende analisar como novos arranjos institucionais do contexto brasileiro consideram o papel dos territórios no processo de planejamento, implementação e monitoramento das políticas públicas.

A análise está estruturada em duas questões centrais: a) qual a centralidade dada à concepção de território e em que medida ele desempenha um papel ativo ou passivo no desenho do arranjo; b) que fatores poderiam explicar os contornos do arranjo institucional e como a dimensão territorial se materializa nesses arranjos.

A hipótese é de que há mais sobreposição do que integração de políticas públicas e competências na lógica dos territórios, o que limita a efetividade dos resultados. Esses limites se devem, em grande medida, ao peso da cultura setorial que permeia os gestores e o comportamento das forças sociais, concretizados pela cultura institucional; pelas questões normativas; pelas trajetórias das políticas e pelos atributos (interesses e concepções) dos agentes envolvidos.

Para essas análises, serão considerados três casos relevantes de novos arranjos institucionais brasileiros: o Plano Brasil Sem Miséria (combate à pobreza); o Programa Acelerado de Crescimento (Infraestrutura para estimular o desenvolvimento); o Programa Territórios da Cidadania (combate à pobreza e desenvolvimento territorial).