Ejes vertebradores de la gobernanza en los sistemas públicos: un marco de análisis en clave latinoamericana

Abstract

La gobernanza es el conjunto de arreglos institucionales mediante los cuales se preparan, adoptan y ejecutan las decisiones públicas en un entorno social determinado. Esta noción descriptiva es frecuentemente complementada por los estudiosos con aproximaciones normativas que enfatizan unos u otros aspectos de las interacciones que ocurren en la esfera pública. Indagar acerca de la calidad de la gobernanza obliga a aproximarse a la identificación de aquellas instituciones, tanto formales como informales, que constituyen los atributos deseables del sistema. Este trabajo se propone realizar esa indagación, identificando aquellos ejes de la gobernanza que permitirían comprobar la existencia de un sistema de democracia avanzada. La pretensión es disponer de un marco de análisis útil para aproximarse a la gobernanza realmente existente, en especial en los países de América Latina.

Así, el documento propone y desarrolla, en su parte central, cinco ejes de contenido en torno a los cuales cabría sistematizar los arreglos institucionales básicos que enmarcan los procesos de decisión en la esfera pública y que, conjuntamente considerados, ofrecerían el panorama completo de la gobernanza de un país. Estos ejes son: 1) las instituciones políticas; 2) las instituciones de justicia; 3) las instituciones de mercado; 4) la gestión pública; y 5) la sociedad civil. Dentro de cada eje, se exploran aquellos elementos del marco institucional que deben ser considerados para evaluar el nivel de calidad del modelo de gobernanza.

Finalmente, se afronta el problema de la medición y mejora de la gobernanza, cuya primera dificultad es que no permite limitarse a medir outputs, esto es, el resultado inmediato obtenido por la actuación de un actor determinado en un proceso. Se ha de aspirar a medir los resultados agregados de las interacciones contenidas en dicho proceso, es decir, los impactos producidos en la realidad o outcomes, lo que hace más difícil establecer nexos causales y, por consiguiente, extraer conclusiones válidas. En lo que respecta a la mejora de la gobernanza, la reflexión, siguiendo a J. G. March y J. P. Olsen, propone la creación de espacios de concertación política y social capaces de permitir la exploración experimental de ciertas políticas públicas centrales, y de sostenerla a lo largo de períodos relativamente extensos; asimismo defiende la compatibilidad de ese consenso básico con una esfera vigorosa de deliberación pública, alimentada con informaciones fiables, capaz de ejercer la accountability y manejar las explicaciones políticas de lo que ocurre, de modo que se produzcan procesos útiles de evaluación y aprendizaje colectivo.