La democracia municipal en la descentralización peruana 2001-2005 : ¿exceso o insuficiencia de participación?

Abstract

El artículo reseña un estudio sobre la participación social en la descentralización peruana a nivel local, realizado sobre la base de la revisión de doce experiencias de gestión municipal participativa en siete departamentos del Perú.

Se partió para ello de estimar la cobertura de la implementación de las nuevas estructuras participativas locales en el Perú, para el primer trimestre de 2005, que alcanzó entonces el 45% de los municipios del país, los cuales cuentan ya con Consejos de Coordinación Local (CCLs), órganos institucionalizados de coordinación entre los gobiernos locales y la sociedad civil. Luego se pasó a problematizar la calidad de la participación, calculándose que el 55% de municipios no había instalado CCLs (franja tradicional); 35% eran participativos por simple cumplimiento de las leyes (franja institucionalista); y sólo 10% eran participativos por la convicción de sus autoridades y líderes sociales (franja participacionista). Las conclusiones centrales refieren al debate sobre cuál tipo de democracia o mix de democracias se acomoda mejor a la idiosincrasia nacional peruana.

La franja municipal participacionista, en la cual se centra el estudio, opera en contextos de gran pobreza y exclusión social. En esta franja se ha encontrado dos modelos de democracia participativa (DP): DP de representantes y DP de representantes con poblaciones. El primero, con Mesas de Concertación de baja actividad y mononucleares, CCLs funcionando como instancias formales, y actores sin mandato de sus representados ni rendición de cuentas. El segundo, abierto e inclusivo, con Mesas arborificadas, CCLs reformados y ampliados, y representantes que rinden cuentas. Ambos modelos distan del tercer modelo, que corresponde a lo normado por ley sobre CCL (franja institucionalista), y del modelo de democracia representativa local, sin instancias de concertación con la población, que corresponde a la amplia franja tradicional de alcaldías que aún no cumplen la propia ley sobre los CCLs.

Mientras en la franja participacionista hay un "exceso de participación" y a veces cierto cansancio de la gente por el asambleísmo permanente, en el Perú se constata la insuficiencia de participación porque la franja municipal tradicional es aún mayoritaria y la franja municipal institucionalista implementa formalmente las instancias normadas, con una o dos reuniones al año. Sin embargo, se necesita flexibilizar la legislación vigente, pues el hiper-reglamentarismo ha hecho que se haga muy rígida la democracia participativa institucionalizada. De otro lado, muchos de los mecanismos participativos desincentivan la demanda de participación, en particular de los más pobres, pues aumentan los costos de la participación. El estudio concluye que la demanda de participación en el Perú es relativamente elástica a los cambios en los costos (tiempo, gastos) y calidad de la participación. El estudio introduce el concepto de "elasticidad de la demanda de participación" como indispensable para valorar los obstáculos al acceso a la participación.

Se analiza, de otro lado, si elementos comunicacionales de la democracia deliberativa en los actuales entornos participativos pueden aligerar el asambleísmo. Se trata así de hacer una combinación sinérgica entre elementos de la democracia representativa, participativa y deliberativa, adecuada al mundo local; porque el modelo de decisión en nombre de todos, que es el representativo, y el modelo de decisión siempre juntos, que es el participativo, han llegado a un punto en que necesitan el auxilio comunicacional de la deliberación en público y la comunicación todos-con-todos.