Managerial organization in local government: the case of Catalan Consortiums

Abstract

The public manager as an element of modernization of the pubic administration is one of the main elements of the New Public Management (NPM). This element was introduced in the local public administration of Catalonia by the introduction of the county manager (Gerent Comarcal) a professional (non elect) mandatory body in charge of managing services and administration at a county level -executive functions which regular local legislation confers upon elected bodies.

This paper analyses empirically the expansion of the managerial model in a specially favourable area of public management, as local consortiums, is much more limited than what one would expect given the prevalent discourse in favour of modernization.

The research develops a model for analysing the expansion of managerialism by identifying the executive roles of the county manager in the management organs of the Catalan local consortiums which are invested with total organizational autonomy in assigning executive functions and therefore to set up a professional manager.

The research has been performed over all Catalan local consortiums (173) and starts by identifying: - the existence of a uni-personal managerial organ; - the mandatority of the organ; and - the assignation of executive roles. Only the existence of a managerial organ, mandatory and invested with most of the executive roles of the county manager can be identified with the model.

At the same time, we contrasted the legal provisions of the statutes empirically with the actual organization and functioning of these local associative bodies. The consortiums were questioned on: - whether a person actually held the stipulated post or whether no one had in fact been effectively nominate; and - sought to identify the form or modality of service management adopted by the consortiums under study. Only when the post is occupied and the service is managed directly by the consortium can the model be validated.

As conclusion, there is no doubt that this discourse in favour of reform is widespread on a formal level given that the majority of consortiums mention the managerial body in their statutes (90%). At the same time however, we found a very evident lack of coherence between formal recognition of the new managerial ideology and the actual functioning of the entities we studied where only 23% can be fully identified with the model.

The study is completed with three sub-hypothesis to demonstrate the extension of the model in those consortiums which: 1) services offered are also prone to be provided by the private sector; 2) are participated by administrations that have publicly embraced the managerial model; and 3) that the adoption of the model in new organizations has steadily increased with the passing of time. All three were rejected reinforcing previous conclusions.

Resumen

La gerencia publica como elemento de modernización de la administración pública es uno de los elementos clave de la Nueva Gestión Pública (NGP). Esta figura fue introducida en la administración publica local en Cataluña mediante la creación del gerente comarcal, un órgano obligatorio, profesionalizado y no electo al que se le atribuyen la dirección de los servicios y de la administración comarcal, funciones ejecutivas que hasta ese momento eran exclusivas de órganos electos en el régimen local ordinario.

Este trabajo analiza, empíricamente, la expansión del modelo gerencial en una zona especialmente favorable (consorcios públicos locales) de la gestión publica y demuestra que esta es mucho más limitada de lo que cabria esperar a partir del discurso predominante.

El estudio desarrolla un modelo de análisis de la expansión de la gerencia a partir de la identificación de las funciones directivas del gerente comarcal en los órganos de gestión de los consorcios locales catalanes los cuales están dotados de la autonomía organizativa necesaria para poder acordar la incorporación de la figura de un gerente.

El estudio realizado sobre todos los consorcios locales catalanes activos (173) parte del análisis de los estatutos en los que se ha identificado: 1) la presencia o no de un órgano de gobierno gerencial; 2) la obligatoriedad del órgano gerencial; y 3) la asignación de funciones ejecutivas. Solo la presencia del órgano gerencial, obligatorio y al que se le atribuyen todas o la mayoría de las funciones ejecutivas puede considerarse como una adopción estatutaria del modelo.

La realidad estatutaria ha sido constatada con la realidad de funcionamiento de los consorcios. Para ello se encuestaron todos los consorcios con la finalidad de identificar: 1) si la plaza estaba efectivamente proveída ya que la ausencia de un responsable (cuando no es temporal) invalidaría el modelo; y 2) identificar la forma de gestión del servicio (directa o indirecta), ya que solo la gestión directa justifica y valida la existencia del órgano gerencial.

El resultado final obtenido demuestra que el discurso de la llamada NGP ha penetrado exitosamente en éste ámbito de la administración (el 90% de los consorcios se revela gerencialista), pero demuestra también que más allá de la configuración formal estatutaria, el gerencialismo real y efectivo es ciertamente minoritario (23%).

El estudio se completa con el planteamiento de tres subhipótesis de trabajo para demostrar la existencia de un diferencial y mayor aceptación del modelo gerencial en aquellos organismos públicos consorciales en los cuales se observa: 1) que su oferta de servicio es susceptible de externalización a empresas privadas; 2) que participe en ellas la Administración de la Generalitat de Catalunya (impulsora del modelo en su ámbito comarcal); y 3) que su creación haya sido reciente frente a otras de más temprana creación. Siendo las tres rechazadas reforzando así las conclusiones sobre la expansión del modelo.