O papel da União na modernização dos estados brasileiros: os governos Fernando Henrique Cardoso e Lula em perspectiva comparada

Abstract

O presente trabalho procura comparar a participação da União no processo de modernização das administrações públicas estaduais nos governos FHC e Lula. O intuito da comparação é avaliar as diferenças e as mudanças realizadas nos projetos de reforma do Estado no plano subnacional nos dois períodos.

Historicamente, as administrações públicas estaduais brasileiras se caracterizaram pela fragilidade de suas burocracias e pelo forte patrimonialismo. Com a redemocratização do país, houve avanços em termos de descentralização e participação da sociedade na deliberação e controle das políticas públicas. Contudo, houve um desarranjo financeiro e a constituição de um federalismo estadualista predatório, no qual a competição fiscal e o repasse de dívidas estaduais à União foram as principais marcas.

Com o advento do Plano Real, os governos estaduais entraram numa grave crise fiscal e a União, por sua vez, aumentou o seu poderio de intervir nas relações intergovernamentais. Daí surge um projeto de reforma do Estado no plano subnacional cujo principal intuito era desmontar o modelo predatório presente nos estados. Reformas vinculadas à privatização, refinanciamento de dívidas e a criação de limites ao endividamento, com a aprovação da LRF, foram realizadas com êxito. No entanto, não foram empreendidas reformas institucionais capazes de aumentar e aprimorar as capacidades estatais dos governos estaduais.

O Governo Lula continuou a estratégia de reformas fiscais do federalismo brasileiro, mas modificou a estratégia e ampliou os objetivos em sua ação em prol da modernização das administrações públicas estaduais. Em termos de estratégia, optou por um modelo em rede, ao invés da mera indução vertical. Isso pôde ser visto tanto no pacto com os governadores para aprovar a reforma previdenciária como nas programas de modernização das instâncias subnacionais, como o PNAGE e o PROMOEX. No que se refere ao conteúdo, priorizou o diagnóstico das capacidades institucionais do Executivo e dos Tribunais de Contas e a articulação de um projeto compartilhado para fortalecer a administração pública estadual.