A reforma da previdência no Brasil e na Argentina: condicionantes institucionais, políticas e econômicas

Abstract

O artigo analisa as principais teses explicativas das reformas estruturais na América Latina, com foco na experiência da reforma previdenciária no Brasil e na Argentina. Os principais fatores explicativos das reformas previdenciárias nos países latino-americanos levantados pela literatua e analisados neste trabalho são: os atores relevantes, o legado das políticas anteriores, os fatores políticos e as condições econômicas. Esses aspectos são analisados em perspectiva comparativa, permitindo ressaltar a existência modelos distintos de reforma.

Os sistemas previdenciários do Brasil e da Argentina são semelhantes em sua estrutura e em seus problemas, e realizaram reformas profundas na década de 90. O sistema previdenciário brasileiro é um dos mais antigos da América Latina. Nas primeiras décadas, a proteção da previdência no Brasil se estendia a poucas categorias de trabalhadores, em especial as categorias relacionadas aos setores mais dinâmicos da economia da época (os setores exportadores), como os ferroviários e os portuários. Há trinta anos, à semelhança de muitos países latino-americanos, o Brasil já havia integrado ao sistema público de previdência todos os trabalhadores formais urbanos e todos os servidores públicos.

A previdência argentina foi criada, como um sistema nacional, em 1946, também como um regime de repartição. Até o final dos anos sessenta, a previdência pública era saudável do ponto de vista financeiro, produzindo superávits. Como no Brasil, entretanto, uma parte substancial das receitas previdenciárias foi empregada, durante esse período, em projetos diversos de financiamento do setor público.

A crise da previdência argentina também começa na década de 70, como conseqüência do envelhecimento da população, da redução dos contribuintes, da generosidade do governo na distribuição de benefícios (na forma de aposentadorias precoces e dos regimes especiais de alguns grupos privilegiados) e do desvio dos recursos da previdência para outros tipos de gastos públicos. Em 1986, o governo declarou uma "moratória" previdenciária e instituiu novas contribuições, o que intensificou a percepção coletiva sobre a gravidade da crise do regime de repartição.

Concluímos que as variáveis institucionais e políticas são mais importantes que as econômicas para explicar as reformas. Apesar da grave crise da previdência nos dois países, nenhum dos dois governos teve à sua disposição o que a literatura nomeou "argumento da catástrofe", ou seja, a possibilidade de recorrer ao argumento da gravidade da crise como fundamental para realizar a reforma. A capacidade dos governos de criar estratégias de negociação favoráveis, de lidar com a inevitável imposição de custos elevados e concentrados, de manter a coesão interna ao Executivo e de evitar ou solucionar conflitos intra-burocráticos ou intra-ministeriais foram mais importantes.