Trajetória da reforma da previdência no governo Lula: instituições, atores em coalizão e agenda

Abstract

O artigo procura entender a reforma da previdência realizada no Governo Lula, a partir de uma perspectiva teórica que enfatiza o peso da trajetória da agenda na definição dos parâmetros de decisão dos atores. Para tanto, além de comparar o processo com o ocorrido no governo anterior, do presidente Fernando Henrique, busca-se mostrar como as explicações institucionalistas mais estáticas não conseguem apreender a relação entre preferências, coalizões e instituições.

O argumento central do trabalho afirma que a concentração de poderes permitida pelos arranjos institucionais do presidencialismo brasileiro não elimina a necessidade de negociação continuada entre os atores relevantes para o funcionamento de nosso sistema político. É sempre bom relembrar que embora a estrutura institucional no Brasil praticamente continue a mesma, desde a Constituição de 1988, os governos têm tido resultados muito diferentes, em termos do desempenho das políticas públicas e, no caso em estudo, do sucesso das reformas propostas. Ou seja, as performances de cada governo dependem não só dos arranjos institucionais, mas também das virtudes ou estilos de cada governante e da dinâmica política de suas coalizões.

O estudo realça as peculiaridades históricas da estratégia de reforma da previdência do Governo Lula, revelando como as regras institucionais não explicam sozinhas o processo reformista, no que se refere aos seus fracassos e sucessos. Os atores, ademais, modificam suas preferências ao longo do caminho e se vêem muitas vezes impelidos a tomar uma nova postura quando modificam sua posição institucional.

Para comprovar esta tese, o texto faz, primeiramente, um balanço da literatura relacionada a dois aspectos: as explicações sobre reforma do Estado (especialmente na área previdenciária) e acerca do funcionamento das instituições políticas brasileiras. A maior parte do trabalho se concentra na análise da tramitação das mudanças previdenciárias no Congresso Nacional, com foco na aprovação na Câmara dos Deputados.

Após extensa pesquisa, conclui-se que a construção de uma agenda pró-reformas na sociedade e na burocracia, o peso do ajuste fiscal como sinalizador às instâncias internacionais, a maior urgência das mudanças previdenciárias nos estados, governados em sua maioria por oposicionistas e a estratégia de negociação criada pelo presidente Lula são fatores tão ou mais importantes do que as regras do presidencialismo brasileiro na explicação do sucesso da estratégia de aprovação congressual da reformulação da Previdência.