A experiência de relação intergovernamental na gestão fiscal: o caso do Conselho Nacional de Política Fazendária

Abstract

A Federação Brasileira observa uma forma peculiar, contando com três entes federativos: as esferas de Governo da União (Federal), dos Estados e dos Municípios.

Conjugado a esse arranjo federativo situa-se um complexo sistema de competências tributárias e de partilhamento de receitas entre os entes federados, que dá contornos a um intrincado modelo de relacionamento entre esses entes, em disputas verticais e horizontais.

No sistema tributário, desponta o ICMS como o maior imposto do país, de abrangência nacional, mas que figura na competência dos Estados.

Nesse contexto, o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) foi constituído com a finalidade de promover ações voltadas para a elaboração de políticas nacionais e para a harmonização de procedimentos inerentes ao exercício da competência tributária dos Estados relativas ao ICMS.

Na origem histórica do órgão, encontram-se iniciativas que visavam aproximar os Estados com o objetivo de eliminar ou minimizar os efeitos da competição fiscal. São exemplos de tais iniciativas a uniformização de alíquotas e a definição de política comum em matéria de isenções fiscais, previstas em convênios firmados desde o ano de 1966 entre os estados da região nordeste.

O Confaz é um órgão formalmente institucionalizado, cuja criação decorreu de expressa disposição em legal, nos termos da Lei Complementar n. 24, de 07 de janeiro de 1975, sendo constituído por representantes de cada um dos 27 Estados brasileiros e por representante do Governo Federal.

Dentre as competências formais do Conselho, destaca-se a celebração de convênios para efeito de concessão ou revogação de isenções e benefícios fiscais no âmbito do ICMS, tendo outras importantes funções na uniformização de procedimentos administrativos e implantação de tratamentos tributários uniformes.

Não obstante, os Estados utilizaram e utilizam mecanismos de concessão de benefícios fiscais sem a aprovação do Confaz, na denominada "guerra fiscal", principalmente em função do objetivo de atração de investimentos, mas também como mecanismo para tentar ampliar arrecadação, muitas vezes em detrimento da arrecadação de outro Estado.

Uma das razões para algumas dessas práticas, é a utilização extrafiscal desse imposto em substituição a uma política nacional de desenvolvimento regional, o que, de modo algum, minimiza os seus contornos predatórios.

De fato, a "guerra fiscal", decorrente de tais iniciativas, tem causado agravamento da crise financeira dos Estados; conflitos federativos e significativas perdas para o País, especialmente em função da insegurança para realização de investimento. E mais, o consumidor também muito dificilmente tem qualquer ganho e a sociedade, com toda certeza, tem perdas expressivas, em vista da diminuição da capacidade do Estado responder às demandas sociais.

Essas são algumas das razões que têm levado o país ao constante clamor por uma reforma tributária que impeça ou reduza a "guerra fiscal".

Na proposta de reforma tributária atualmente em curso no Congresso Nacional, o Confaz é definido de forma mais clara como instância de pactuação fiscal entre os Estados e entre esses e o Governo Federal, ficando fortalecido o seu papel de instrumento de negociação e de construção de consensos na relação intergovernamental.