La programación participativa del presupuesto en el Perú : primeras lecciones de un proceso de concertación

Abstract

En el Perú se ha iniciado un nuevo proceso de descentralización y modernización del Estado. A diferencia de otros procesos implementados de manera unilateral por el gobierno central, el actual se caracteriza por la activa participación de la ciudadanía y la promoción de espacios de diálogo y concertación entre el gobierno nacional, los gobiernos regionales y locales, representantes de la sociedad civil, del sector privado y de la cooperación internacional.

En este proceso se ha implementado el presupuesto participativo, el cual no sólo constituye un cambio en la operatividad y gestión presupuestaria, sino una reforma silenciosa que viene promoviendo un cambio en la cultura organizacional de las instituciones públicas, elaborando presupuestos en el marco de un proceso abierto y participativo. Este proceso ha permitido construir consensos básicos respecto a las prioridades de inversión en condiciones de escasez, y contribuye a acercar las preferencias de la ciudadanía y las prioridades del gasto público, fortaleciendo la democracia en el país.

Esta participación le ha otorgado a los presupuestos un nivel de legitimidad social que nunca antes tuvieron, induciendo a la modificación sustancial del arreglo jurídico e institucional del Estado para contemplar la participación de la sociedad en el proceso de asignación de recursos públicos. En menos de tres años, se ha reformado el capítulo XIV de la Constitución Política del Perú, sobre descentralización y se han aprobado nuevas leyes de Bases de la Descentralización, de Gobiernos Regionales, y de Municipalidades, así como una ley específica sobre Presupuesto Participativo.

Esta reforma está contribuyendo también a transformar la relación entre el Estado y la sociedad, introduciendo formalmente, en el ámbito de la gestión pública, una nueva forma de comprender y ejercer la ciudadanía en el marco de un ejercicio creativo y complementario de mecanismos de democracia directa y democracia representativa en cada nivel de gobierno, sea éste regional o local, dinamizando las organizaciones sociales, compartiendo las responsabilidades y alentando relaciones de coordinación y concertación entre todos los actores del proceso de desarrollo en el Perú.

Para que estos avances sean sostenibles y se consoliden en el tiempo, se requiere no sólo de un adecuado arreglo institucional y jurídico, y de una decidida voluntad política de las autoridades, sino también de una mejora en las capacidades técnicas y de gestión en los órganos subnacionales de gobierno y en la burocracia en general.

Es indispensable mejorar sustancialmente el manejo de las expectativas de gasto de la población, interiorizando las restricciones presupuestarias, dimensionando los alcances del proceso de planeamiento y programación participativa, e impidiendo la generación de fenómenos de ilusión fiscal y atomización de la inversión pública como consecuencia de la falta de acuerdos reales de cofinanciamiento entre el Estado y la sociedad civil.

Finalmente, el compromiso de las autoridades con la institucionalidad, la legitimidad y la difusión del proceso es muy importante. Es indispensable la convicción de que un sistema de gobierno que contempla mecanismos efectivos de democracia participativa permite no sólo un mejor uso de los recursos, sino que hace posible que las autoridades cuenten con un capital político como consecuencia de los resultados concretos de la participación ciudadana.