O controle externo das agências reguladoras

Abstract

O arranjo institucional que sucedeu às reformas implantadas no setor de infra-estrutura brasileiro, principalmente a partir de 1996, com a criação das principais agências reguladoras, busca organizar a relação entre o Estado e uma série de agentes econômicos privados que passaram à condição de provedores de serviços públicos, notadamente nos setores de telecomunicações e de distribuição de energia elétrica.

Nas décadas de 70 e 90, no período anterior às reformas, o setor público consagrou-se como provedor quase exclusivo desses serviços públicos, e os mecanismos de regulação se desenvolviam por meio de comando hierárquico e controle no interior do poder executivo. A migração para uma matriz institucional baseada na oferta de serviços por empresas privadas reguladas pelo governo foi acompanhada de um duplo movimento: (i) alguns dos executivos que atuavam no setor estatal passaram a ocupar postos-chave nas empresas recém-privatizadas, e (ii) outra parte desses executivos foi ocupar os postos de reguladores.

Essa gênese do ambiente regulatório brasileiro é especialmente favorável à formação de redes de políticas (policy networks) constituídas entre os grupos de interesse mais organizados e os reguladores, a partir das quais as agências do governo passam a perceber os concessionários de serviços públicos como representantes exclusivos dos setores objeto de sua regulação. Essa situação extrema caracteriza o clientelismo e pode conduzir à captura do regulador.

Este trabalho tem o objetivo de avaliar a capacidade de o controle externo contribuir para ampliar o pluralismo de pressões sobre as agências reguladoras e, conseqüentemente, inibir a construção de redes preferenciais de relacionamento entre reguladores e os agentes econômicos regulados, que podem resultar em clientelismo e captura.

A operação dos mecanismos de controle externo será abordada a partir de resultados da atuação do Tribunal de Contas da União, que é a entidade fiscalizadora superior do Brasil, e buscará mostrar o incremento na transparência da ação dos reguladores e como a disseminação de informações resultante desse trabalho pode favorecer o equilíbrio do jogo regulatório.