Regulación y objetivos sociales: una evaluación de los impactos de la reforma del sector eléctrico argentino

Abstract

El objetivo de este trabajo, es analizar el impacto que las transformaciones del sector eléctrico en la década de los noventa en Argentina tuvieron en materia de los objetivos sociales de acceso universal y modicidad de las tarifas para los sectores más pobres de la población. Para ello, comenzamos por analizar el marco normativo de la transformación y la forma en el que los distintos objetivos regulatorios fueron incorporados.

Del análisis surge que el marco regulatorio contempla explícitamente los objetivos de sostenibilidad, eficiencia asignativa, eficiencia productiva y equidad. Atento a que estos objetivos resultan muchas veces contradictorios entre sí resulta importante analizar las ponderaciones dadas a cada uno de ellos en la implementación práctica de la reforma.

Para ello se analizan tres ejemplos de las diferentes ponderaciones otorgadas a los distintos objetivos regulatorios a fin de ilustrar la forma en que se lidió con estos problemas en la práctica.

En primer lugar consideramos la estructura tarifaria adoptada en las concesiones de distribución de jurisdicción federal. A partir del análisis realizado se puede concluir que la determinación de las tarifas de distribución en las empresas de jurisdicción federal muestra una fuerte ponderación del objetivo de eficiencia asignativa a costa de ignorar casi por completo toda consideración de equidad.

Esta falta de consideración de objetivos de equidad en el diseño de las tarifas de distribución llevó a la necesidad de recurrir a mecanismos ad-hoc para atender los problemas de acceso y modicidad de las tarifas de los segmentos más pobres de la población. Por ello a mediados de 1994 se firmó el Acuerdo Marco que buscaba brindar soluciones a estos problemas. En los cuatro años de vigencia del Acuerdo Marco las dos empresas, en conjunto, normalizaron la situación de aproximadamente 640.000 clientes. Este Acuerdo Marco puede ser considerado una experiencia altamente exitosa en la que se compatibilizaron las restricciones regulatorias existentes con objetivos de equidad y participación que no fueron debidamente contemplados en los contratos de concesión.

Finalmente se analiza el mecanismo previsto en la Ley de Marco Regulatoria con relación al objetivo de equidad: el Fondo Nacional de la Energía. Con un claro objetivo de promover el acceso y consumo de electricidad La Ley de Marco Regulatorio estableció la creación del Fondo Nacional de la Energía. Este cumple la doble función de subsidiar el acceso y compensar diferencias tarifarías. Solventado principalmente por un recargo sobre las compras de energía en el mercado mayorista este fondo puede ser visto como una solución intermedia de financiamiento de los objetivos sociales entre un subsidio directo con fondos del tesoro y subsidios cruzados en las tarifas a los usuarios finales.

Del análisis de los casos considerados se puede concluir que la reforma del sector eléctrico, según la concepción del mismo que quedó plasmada en la Ley de Marco Regulatorio, incluyó expresamente objetivos de equidad que promovieran el acceso y el consumo de electricidad. Cuando, a nivel de implementación -los contrato de concesión de distribución son un ejemplo de ello- el objetivo de equidad quedó relegado se hizo necesario el recurrir, tras la privatización a mecanismo ad-hoc que permitieran incorporar este objetivo sin desvirtuar los principios generales de la reforma.