Desigualdade educacional e coordenação intergovernamental: o caso do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério em Minas Gerais

Abstract

O trabalho analisa os efeitos do Fundef (Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério), criado em 1996/97 no Brasil sobre a organização, qualidade e equidade no ensino fundamental em Minas Gerais. A oferta de ensino fundamental foi organizada no Brasil basicamente sob responsabilidade dos níveis subnacionais (estados e municípios), mas sem mecanismos específicos de indução à cooperação ou de correção de desigualdades. Em termos da disponibilidade de vagas, houve um avanço na direção da universalização do acesso à educação. Entretanto, o perfil da rede pública de ensino fundamental resultante mostrou-se heterogêneo e desigual.

Sem mecanismos que induzissem cooperação entre os entes federados, cada rede se organizou e expandiu segundo suas próprias lógicas ou prioridades educacionais e/ou políticas, resultando em lacunas e sobreposições na distribuição de serviços educacionais e em desigualdade na qualidade da oferta. Dadas a desigualdade do desenvolvimento econômico e social e capacidade fiscal e técnica entre os municípios e estados brasileiros e a ausência de mecanismos para corrigi-la, a qualidade da educação a que os educandos tinham acesso dependem em larga medida da rede à qual pertence a escola em que se matriculam. Esta situação é agravada pelo seu caráter regressivo: são nos municípios e regiões mais frágeis fiscal e administrativamente que se encontram os grupos mais vulneráveis, os quais, recebendo educação de pior qualidade, vêem comprometidas suas possibilidades de rompimento do ciclo de reprodução da desigualdade.

A implantação do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério buscou enfrentar estes desequilíbrios entre regiões e redes de ensino, criando uma estrutura de fortes incentivos e custos financeiros aos estados e municípios, proporcionalmente às vagas que assumissem na rede pública de ensino fundamental. O FUNDEF é um arranjo institucional de incentivo para que a manutenção e o desenvolvimento do ensino fundamental fossem o foco das políticas no setor, baseado no envolvimento das três esferas federadas, mas crescentemente sob a responsabilidade dos municípios. Trata-se de uma decisão planejada do poder público federal, intencionalmente dirigida e talvez a única política a apresentar resultados parcialmente positivos.

Este trabalho analisa a implantação do Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF), em vista da importância e a magnitude de seus efeitos distributivos - positivos e negativos -, principalmente sobre disponibilidade e distribuição de insumos (financeiros e não financeiros, como formação de professores, número de alunos por turma, distribuição de estabelecimentos etc.) e sobre a organização do sistema público de ensino fundamental (participação relativa das redes estadual e municipais na oferta de vagas neste nível de ensino).