Reformas orçamentárias no Brasil: uma trajetória de tradição e formalismo na alocação dos recursos públicos

Abstract

Com base em conceituações de Allen Schick podem ser identificadas na história administrativa brasileira a ocorrência de três reformas orçamentárias. A primeira teve a marca da Lei No. 4320, de 17 de março de 1964, e introduziu um modelo de orçamentação voltado para o controle e a gerência dos meios, preocupação com custos e análise funcional da despesa. Caracteriza o chamado orçamento funcional ou de desempenho.

Contudo, a experiência comprovou que a existência de uma lei não é suficiente para mudar o comportamento administrativo, sendo que o processo decisório relativo à despesa pública permaneceu o mesmo, com o seu acentuado viés jurídico e contábil. Vencida pela tradição e o formalismo, a primeira reforma se "tradicionalizou", permanecendo em vigor as práticas orçamentárias até então vigentes.

A segunda reforma orçamentária marcou a introdução do orçamento-programa, metodologia que privilegia a função planejamento do processo orçamentária, deslocando a ênfase em relação aos insumos utilizados para uma análise dos objetivos e metas da administração pública. O primeiro orçamento-programa do governo federal refere-se ao exercício de 1967, sendo que, com o Decreto-lei No. 200/67 passou a ser obrigatório.

Repetiu-se com essa reforma, a história da Lei No. 4320/64, que não foi capaz de mudar os padrões de comportamento administrativo. A idéia de planejamento, inerente à concepção de orçamento-programa não foi competente para modificar os modelos mentais que presidiam o processo decisório na administração pública. Com isso, verificou-se a "tradionalização do orçamento-programa", uma vez que, na prática, continuaram prevalecendo os procedimentos tradicionais de orçamentação, sem a presença de uma explicitação aceitável da produção pública.

A terceira reforma surgiu no bojo do movimento internacional que, por volta dos anos 80 do século passado, e em virtude da falência financeira dos Estados, buscava conferir aos governos uma administração enxuta, mais efetiva e eficiente, por intermédio de reformas ditas gerencialistas. Nesse tipo de reforma, assume enorme importância a mudança de concepção do processo orçamentário, o que veio marcar a introdução, em vários países, do orçamento por produtos e resultados, metodologia essa em que o foco localiza-se na produção pública. No caso do Brasil, somente a partir do PPA 2000-2003 e do Orçamento 2000 é que foi possível proceder-se à adequação do processo orçamentário às exigências de uma administração gerencial e voltada para resultados, esforço esse ainda em curso e enfrentando significativas dificuldades.

Ante o relativo insucesso dessas três reformas em mudar o comportamento administrativo, ao analista pode parecer que em países periféricos e de economias dependentes é inviável a prática de modelos mais elaborados de orçamentação. Contudo, essa névoa se desfaz quando se constata que as dificuldades também existem nos países desenvolvidos. Ou seja: elas são inerentes à própria atividade orçamentária, independentes, portanto, de latitudes, longitudes ou poderio econômico.