Vinculações de receitas não financeiras da União

Abstract

Os orçamentos do governo federal no Brasil, no período posterior à promulgação da constituição federal de 1988, apresentam como característica marcante um desenho institucional com forte preponderância de vinculações das receitas orçamentárias de natureza não financeira a determinados grupos de despesa. A compreensão do quadro de vinculações e das repercussões fiscais decorrentes do grau de restrição à liberdade de programação de receitas não financeiras exige a superação do dualismo: receita vinculada versus receita não vinculada.

O universo de receitas vinculadas envolve um grande número de regras condicionadoras das origens e aplicações que geram graus diferenciados de restrições a programação de despesas. Em alguns casos a vinculação refere-se a grandes grupos de despesas, permitindo alguma discricionariedade alocativa dentro dos limites estabelecidos pela legislação, em outros casos a restrição é bem mais acentuada, restringindo a flexibilidade alocativa.

As repercussões fiscais das vinculações assumem uma dimensão de maior complexidade quando são incorporadas à análise as despesas da União definidas por normas constitucionais ou legais como de natureza obrigatória. A obrigação legal de realizar essas despesas, conjugada com a ausência de liberdade para programação das receitas, pode obrigar o governo a ter que realizar endividamento adicional para saldar suas obrigações.

Este problema tem sido parcialmente superado por intermédio de normas desvinculatórias, instituídas a partir de 1994 e que apesar de originariamente concebidas como mecanismos provisórios, têm sido constantemente renovadas em função da ausência de consenso sobre a desvinculação ou a redução das despesas definidas como obrigatórias.

A ausência de prazo de validade das regras vinculatórias ou mesmo de critérios necessários à avaliação das vinculações constitui-se noutro aspecto relevante deste cenário. A instituição de critérios e prazos para renovação da validade das regras vinculatórias poderá permitir maior identidade entre preferências da comunidade e gastos do setor público e gerar incentivos econômicos à melhoria da gestão dos programas beneficiados por vinculações, a medida em que os grupos de interesse passagem a dispor de maior incentivo para acompanhar e aperfeiçoar o desempenho de tais programas. Evidentemente que não se supõe que, necessariamente, todas as vinculações devem se subordinar a este tipo de procedimento.

Por fim, cabe mencionar a necessidade de aprimoramento dos mecanismos institucionais capazes de garantir maior clareza e transparência as regras condicionadoras das vinculações, em especial, aquelas relacionadas: ao perfil jurídico, a movimentação financeira, e a origem e a aplicação dos recursos disponibilizados aos fundos públicos. Esta é uma das condições necessárias para que haja melhor controle social das finanças públicas, aspecto essencial ao fortalecimento da política fiscal e à boa governança.