Governança organizacional aplicada ao setor público

Abstract

O artigo visa a discutir as questões de governança aplicadas às organizações não mercantilistas, sejam elas organizações públicas ou sem fins lucrativo, inclusive do terceiro setor. São discutidos os modelos de governança corporativa utilizados no setor privado e suas limitações à generalização a um conjunto de organizações não sujeitas diretamente ao ambiente de mercado. Um breve histórico da governança corporativa é apresentado, onde são apresentados os modelos paradigmáticos e destacada a importância da teoria da agência na construção desses modelos.

Organizações públicas e privadas guardam semelhanças importantes no que diz respeito à governança organizacional. A separação propriedade e gestão, que gera os denominados problemas de agência, os mecanismos de definição de responsabilidades e poder, o acompanhamento e o incentivo na execução das políticas e objetivos definidos, por exemplo, são problemas comuns.

Uma exposição e análise da teoria da agência é realizada no artigo, com a finalidade de apresentar suas características e destacar suas limitações. Seu papel central na questão da governança torna necessário identificar as limitações à sua generalização, principalmente para ambientes onde os mecanismos de controle de mercado são inexistentes, caso das organizações públicas. Essa teoria foca os contratos entre proprietários ou stakeholders (principal) e os gestores (agente), e considera sistemas de controle externo e interno à organização como balizadores da ação gerencial. Mecanismos de reforço como monitoramento, fiscalização e incentivos são exercitados pelo principal para assegurar sua vontade. Os sistemas de controle externo e interno são rediscutidos no artigo e levantado seu funcionamento em organizações públicas e do terceiro setor.

As dificuldades na definição de objetivos claros à organização, bem como a identificação entre o esforço necessário para alcance dos objetivos, podem conduzir os gestores à busca pela legitimidade como variável principal de sua atuação. Essa questão não é tratada, contudo, no âmbito da teoria da agência, mas na teoria institucional.

A teoria institucional tem como base analítica a forma como regras e procedimentos são incorporados pelas organizações, em busca de legitimidade. Mecanismos coercitivos, normativos e miméticos conformam a ação organizacional, de forma que hospitais, escolas, corpos de polícia e bombeiros, assumem estruturas similares.

Essas duas teorias são apontadas, na seqüência, como necessárias à construção de um modelo mais abrangente de governança que contemple os problemas específicos da administração pública e de organizações não mercantilistas.