El problema de los consensos en las reformas administrativas en América Latina

Abstract

Este ensayo se refiere a un aspecto muy poco estudiado de un proceso relativamente débil en América Latina, como es el de las reformas administrativas: el grado de apoyo o consenso en que ellas se han sustentado. Pese a ser este el tema del ensayo, se subraya la vinculación que existe entre Estado, Gobierno y Administración Pública, y los procesos de modernización en cada una de estas esferas. También se enfatiza su dependencia con respecto al sistema político imperante en el país respectivo.

Se recuerda que los procesos de formación de mayorías, de acuerdos o consensos fueron temas deficitarios en la teoría política moderna, y una habilidad muy escasa en la política latinoamericana. Sin embargo, se analizan los tipos de sistemas políticos y de regímenes de gobierno más proclives a esos procesos.

En el caso de la región, su formación histórica y cultural, basada en el centralismo, la autoridad, la jerarquización, la exclusión y el clientelismo conspiraron contra la consolidación de sociedades civiles fuertes, libres y deliberantes, en desmedro de la negociación y los acuerdos.

La modernización de la Administración Pública es parte más o menos autónoma de la reforma del Estado. Esta, en América Latina, ha oscilado entre la lentitud, la insuficiencia y el traumatismo por una variedad de factores, en cuyos extremos se sitúan dos. Por un lado, el choque ideológico, económico y político causado por la transición desde un modelo industrializador hacia las reformas de mercado, que fueron la consecuencia del agotamiento del primero, que emblematizaron o demonizaron la imagen del Estado. Por otra, el carácter centralista y hermético que adquirió este último, debido a nuestra tradición histórica y a la fragilidad de nuestra sociedad civil, que lo blindó frente a las transformaciones reclamadas por la ciudadanía.

Tanto en los tres casos presentados, como en el análisis general se llega a la conclusión tentativa, debido a la escasez de precedentes de investigación sobre este tema, que tanto los procesos de reforma de Estado como de las Administraciones Públicas en América Latina han contados con una prioridad, visibilidad y apoyos débiles, entre otras, por las siguientes razones.

1) La insuficiente comprensión de los contextos en que se emprendieron esas reformas, en su caso, o la desvinculación de su diseño con referencia a su contexto.

2) La relativa falta de diagnósticos en que ellas se basaron, y su carácter parcial, circunstancial y hasta oportunista, especialmente en contraste con lo que ocurrió con el diseño de la estrategia económica industrializadora, las políticas de educación o las reformas agrarias en la época "desarrollista", que generaron bibliotecas.

3) Su coincidencia con el comienzo de una crisis generalizada de nuestros sistemas políticos, casi inmediatamente después de la salida de la década perdida y de la recuperación de la democracia, especialmente el sistema de partidos frente a la desafección ciudadana, su pérdida de representatividad y su escasez de ideas y liderazgos capaces de sustentar una visión de país de mediano y largo plazo.

4) La debilidad estructural que presenta la sociedad civil, pese a su avance endógeno en pos de mayor protagonismo, y la histórica resistencia del Estado y de la burocracia gubernamental frente a la construcción de puentes en aquella dirección.

5) La falta de prioridad, sustento institucional fuerte, continuidad en el tiempo y convocatoria a los distintos sectores para apoyar estos procesos por parte de los gobiernos, tal vez con la excepción de Brasil, cuando tuvo un ministerio para ello.

6) El ya señalado -conveniente y cómodo- hermetismo que históricamente ha exhibido el aparato del Estado.

7) El cortoplacismo de los partidos políticos, especialmente cuando están en el gobierno y pueden hacer algo al respecto, por su resistencia a perder las cuotas de poder que les depara el control sobre el Estado y su imposibilidad de reemplazarlas con más ideas y ciudadanía.

8) La natural resistencia de los servidores públicos -históricamente equivocada- y de sus organizaciones gremiales a flexibilizar y modernizar la carrera funcionaria, a costa de privarse de generar una verdadera clase de directivos públicos desde su propio interior, y de ser reemplazados por los políticos.

Los casos y parte de las conclusiones se basaron en un estudio reciente efectuado en varios países latinoamericanos que se mencionan en el texto.