Las administraciones públicas paralelas y la construcción de capacidades institucionales : la gestión por proyectos y las unidades ejecutoras

Abstract

En este trabajo se considera el caso de la gestión por proyectos, de amplia difusión en los sectores públicos latinoamericanos, en particular en relación con la implementación de programas financiados por organismos multilaterales de crédito. La indagación se focaliza en las unidades de ejecución de estos proyectos (UEP). Se describen la naturaleza y los atributos y básicos de las UEP. Se analiza este tipo de gestión, considerando su articulación con las reformas de la gestión pública, el carácter de administración pública paralela que asume y su peculiar relación con lo político. Se consideran las nociones de isomorfismo organizativo y de transferencias de políticas, así como los requerimientos de adecuación a las condiciones contextuales y sus contribuciones específicas a la construcción de capacidades.

El trabajo afirma que la existencia de las UEPs, los papeles que asumen y las problemáticas a que dan lugar constituyen síntomas o indicadores de calidad institucional y de capacidades de gestión. Su creación responde a la convicción de que es un arreglo efectivo para la implementación de los proyectos, a la vez que se procura establecer nuevos patrones de comportamiento por medio de innovaciones en las reglas y en los estilos de gestión. Estos dos propósitos -uno que trasciende a los proyectos, otro de naturaleza interna- generan tensiones en el diseño y conflictos múltiples durante la implementación.

Existe consenso en que la implementación de los proyectos dista de ser satisfactoria. Las cuestiones vinculadas a su integración con las agencias de línea, a la incorporación de las nuevas tareas a la administración regular cuando los proyectos concluyen y a la transferencia de las capacidades movilizadas para la ejecución de proyectos a la administración pública convencional, siguen no solamente sin resolución, sino también sin recibir un abordaje sistemático y sin inclusión en las estrategias de cambio de la gestión pública. Los grados relativos de desarrollo de las capacidades disponibles, la calidad de los marcos institucionales para la gestión pública, en particular en lo referido a la estabilidad y régimen del servicio civil, y la inclusión de los proyectos y de sus arreglos organizacionales en estrategias para la modernización de la administración estatal, son factores importantes.

Se discuten también los alcances de los análisis institucionales que preceden a su diseño y las concepciones sobre el fortalecimiento institucional que estos proyectos revelan. La argumentación recoge los resultados de la participación en procesos de diseño e implementación de proyectos, de la observación de experiencias de organismos internacionales de financiamiento y de la evaluación de programas e instituciones en países de América Latina y el Caribe, para determinar su éxito o fracaso, más allá de sus cualidades específicas.

Si los contextos institucionales más precarios, con mayor escasez de recursos humanos calificados y con mayor inestabilidad en sus servicios civiles hacen más problemática la eficacia de las UEP, la atención debería centrarse en cómo se modifican estas condiciones que son, a la vez, las que brindan su razón de ser y justificativo básico a las UEP. Por consiguiente, tanto las estrategias de reforma como los aportes de las UEP deben ser evaluados por sus contribuciones a la creación de una nueva institucionalidad de manera que las acciones localizadas contribuyan a desencadenar o consolidar procesos que impacten sobre estos planos más generales de la acción social y pública. Es decir, deberían buscar, como afirmaría Hirschman, "secuencias acumulativas".