Agências reguladoras multisetoriais : desafios organizacionais e dinâmicas de poder

Abstract

A nova visão que marca os processos de reestruturação do Estado traz, em seu bojo, transformações radicais no cenário mundial e em cada país, com reflexos nas modalidades da provisão de serviços públicos. Procedimentos como desestatização, desregulamentação, abertura de mercados e privatização retiram do Estado o seu papel de provedor e produtor, atribuindo-lhe funções de promotor e regulador. No Brasil, o processo de reforma do Estado ocorreu juntamente com ampla liberalização dos mercados dos serviços públicos e a conseqüente venda de empresas estatais. A lógica da reforma do Estado nos setores de infra-estrutura norteava-se por dois princípios fundamentais: a criação de um ambiente competitivo e a institucionalização de mecanismos de regulação. Da forma como são postos no discurso oficial, um enunciado parece ser corolário do outro, ou seja, deve-se regular o sistema para que nele se mantenha um ambiente competitivo saudável e seguro para as empresas que o integram. De certa forma, à luz dos fatos, o que ocorreu no Brasil parece confirmar esta suposição. Ao se privatizar primeiro as empresas estatais para depois se criar as agências de regulação; ou ao se criar primeiro as agências de regulação para, em seguida, se definir seu arcabouço regulatório, demonstra uma estratégia de estimular a entrada do capital privado e proteger o investidor como primeira preocupação do governo, ficando para um segundo momento a proteção do Estado-nação e a defesa do consumidor.

Esse novo formato da função reguladora do Estado vai se consolidar na criação de novos órgãos ou transformação de alguns já existentes. Na esfera nacional foram criadas agências reguladoras nos vários setores da infra-estrutura e esse modelo se reproduziu regionalmente, na criação de agências estaduais com característica multisetorial. Criadas como órgãos autônomos e independentes com relação aos três poderes, essas agências assumem a função de regular serviços públicos dentro das especificidades regionais.

A definição de regulação implícita na formulação legal subentende uma ação de relativo poder do setor público sobre o concessionário, mas essas agências têm que lidar, ao mesmo tempo, com questões técnicas, econômicas, políticas e sociais; interagem com o poder concedente que representa, com os concessionários, com os consumidores e as organizações da sociedade na defesa do interesse coletivo. Nesse campo de forças há possibilidade de captura da agência não apenas pelos regulados, mas também pelo poder político.

Partindo da compreensão das concepções de regulação, das origens intelectuais desse tema e da universalidade da questão, esse trabalho analisa três agências discutindo seus formatos organizacionais, suas estratégias de gestão, avaliando a capacidade dessas organizações e dos mecanismos coletivos de regulação criados, não somente de assegurar uma oferta adequada com padrões de qualidade, mas de serem capazes de manter os objetivos sociais da provisão de serviços coletivos.