La política de gestión pública en España, 1982-1996 : emprendedores políticos y ventanas de (in)oportunidad

Abstract

Este artículo aborda el tema de la estabilidad y el cambio en las políticas públicas. Su objetivo es explicar por qué apenas ocurrieron cambios en la política de gestión pública en la administración central en España entre 1982 y 1996, cuando diversos factores a lo largo de este episodio podrían haber conducido a un resultado distinto.

Entre ellos cabe destacar: la iniciativa del Presidente del Gobierno de crear un Ministerio para las Administraciones Públicas (MAP) en 1986, con un mandato expreso de abordar la necesidad de modernizar la administración; los amplios esfuerzos del MAP para elaborar el concepto de modernización administrativa y para colocar el tema en la agenda gubernamental de las políticas públicas; algunos esfuerzos puntuales de colaboración a nivel de Directores Generales entre el Ministerio de Economía y Hacienda y el MAP para proponer cambios en las normas y rutinas de gestión financiera de la administración del Estado; y la preparación de un "libro blanco" sobre gasto público que incluía esas mismas propuestas. Explicar la desconexión entre estos acontecimientos en la fase predecisional del proceso de elaboración de políticas públicas y las decisiones subsiguientes aporta conocimiento sobre las dinámicas políticas del ámbito de la gestión pública en España, basado en evidencia "histórica" o de caso.

El interés analítico de esta investigación gira en torno a la pregunta de "¿cómo la actuación de ciertos individuos con funciones emprendedoras contribuyen al cambio en las políticas públicas?". Se trata de desarrollar generalizaciones empíricas limitadas sobre una categoría de fenómeno social históricamente definida (Ragin 1987) - en este caso, sobre el proceso institucional en el que los individuos promueven ideas de políticas públicas, es decir, sobre lo que la literatura anglosajona ha denominado policy entrepreneurship.

El enfoque utilizado en este estudio es el de los "mecanismos de oportunidad" de Kingdon (1984), por el que se reconcilian la capacidad de agencia de los individuos y los condicionamientos derivados de las estructuras de los sistemas gubernamentales. La explicación tiene forma de narración analítica (Bates et al. 1998) y se basa en establecer vínculos entre el proceso de elaboración de políticas de gestión pública y acontecimientos contextuales contemporáneos de especial relevancia, como la construcción del Estado de las Autonomías, así como factores institucionales (Hall y Taylor 1996), como la fragmentación de la jurisdicción sobre las políticas de gestión pública entre varias agencias centrales, o el rol y estatus de ciertos cuerpos de élite en la función pública española. Este análisis muestra que las explicaciones monocausales proyectan poca luz sobre las dinámicas de cambio en las políticas de gestión pública, concretamente, y sobre la "nueva gestión pública" en general.