Cambio institucional y políticas sociales en México

Abstract

En los programas asociados con elaboración, implementación y evaluación de las políticas sociales es muy importante considerar las restricciones institucionales, y sus efectos sobre los resultados de los mismos. A diferencia de otros bienes y servicios, los relacionados con programas de política social de combate a la pobreza, la demanda está limitada en cantidad. Los agentes no pueden demandar la cantidad de bien que en realidad desearían. La asignación de recursos, la oferta de bienes depende del presupuesto público y en principio el monto destinado depende de una decisión política. Estrictamente hablando las políticas sociales en general, y las de combate de la pobreza en particular, constituyen el "lado del gasto" de una buena parte de las acciones de gobierno. Qué redistribuir, a quién redistribuir -el objetivo de la focalización- y quién va apagar los costos de lo que se va a redistribuir, son sujetos de discusión y de conflicto político (y económico desde luego).

Estos conflictos aumentan y ocupan una mayor parte de la agenda de política económica cuando se consideran dos factores. El primero se relaciona con la magnitud de la pobreza que supone en principio, una mayor demanda de financiamiento público. El segundo se asocia con los resultados de políticas y programas previos.

Es frecuente que al inicio de los programas los grupos beneficiados tiendan a ser los menos pobres. No siempre los grupos inicialmente beneficiados tienen incentivos para dejar de serlo, es decir, para aceptar las consecuencias de una mejor focalización. PROCAMPO, por ejemplo, ha propiciado una tendencia hacia la concentración del ingreso en las localidades donde se ubican los hogares que han recibido sus beneficios. Este es un resultado no esperado del programa y que en buena medida se debe a la forma en que está ejecutado, a su diseño institucional. Es ampliamente aceptado que la distribución del ingreso es un factor determinante de la pobreza. Entre más concentrada esté la distribución del ingreso más difícil es reducir la pobreza.

Los programas sociales predominantemente urbanos tienen por objetivo combatir la pobreza extrema urbana. Sin embargo, tienen un sesgo hacia las ciudades con más de 100,000 habitantes. Su focalización en principio obedece a los criterios establecidos en cada uno de ellos. El hecho que las distintas variables sociodemográficas sean comunes a los beneficiarios de los diferentes programas sugiere que no están llegando a la población urbana en extrema pobreza, que en principio es su objetivo central. Por otra parte su asignación a diferentes familias supone una fragmentación del "esfuerzo" institucional y del gasto público para combatir la pobreza. Ante estas circunstancias más recursos públicos no es garantía de mayor eficiencia en la consecución del objetivo de reducir la pobreza extrema. Una reforma institucional de la política social es absolutamente necesaria. En México se inicia un proceso de reforma institucional en materia de gasto social y combate a la pobreza que tiene dos elementos.

Una reforma fiscal que entre sus objetivos destaca la redistribución, y la concentración de padrones de beneficiarios de todos los programas sociales (rurales y urbanos) en una Unidad Administrativa cuya responsabilidad es evaluar los efectos de una focalización más eficiente y transparente. El objetivo del análisis es precisamente estudiar este cambio institucional y sus posibles efectos, tanto en el diseño de la política social como en el comportamiento de los beneficiarios.