Liderazgos y diseño institucional de los gobiernos locales : condicionantes de la descentralización desde abajo

Abstract

Las transferencias de funciones desde los niveles centrales de gobierno: vg, de provincia a municipios y/o comunas, es sin duda el paradigma de relaciones intergubernamentales descentralizantes. Desde esta perspectiva y vista desde los gobiernos locales, la descentralización se constituye en agente de adjudicación de responsabilidades dependiente del ejercicio de competencias supralocales. Denominamos a este enfoque "descentralización desde arriba". Desde el nivel local esta perspectiva implica no solamente un nuevo espacio de responsabilidades, sino también una oportunidad de decisión sobre alternativos modos de ejercicio de tales responsabilidades. Resaltamos como rasgos esenciales de la descentralización así concebida, su carácter constitutivo de funciones locales externamente inducidas, aunque variables en su ejercicio según características regularmente diversas o singulares de los ámbitos locales en los que deben desenvolverse.

Efectivizadas tales funciones por políticas locales más o menos participativas, evaluadas de alta o baja prioridad en la asignación de recursos públicos locales, etc., la modalidad de implementación se encuentra en el margen de los grados de libertad que determina la asunción de las nuevas responsabilidades, necesariamente determinadas para el ámbito local desde la política central de descentralización. El análisis de las capacidades del municipio para responder a la misma es el principal problema que ha preocupado al momento de considerar la viabilidad y sustentabilidad de la descentralización.

La ponencia propuesta adopta la perspectiva de la constitución de la descentralización "desde abajo". Esto es, en qué medida la profundización de las competencias de los gobiernos locales construyen sistemas políticos más o menos descentralizados, independientemente de la decisión de las jurisdicciones centrales respecto a la implementación -forzada o consensuada- de políticas de descentralización. Sin duda, este abordaje reconoce como condición necesaria, aunque no suficiente, la atribución de algún grado de autonomía política como elemento institucional constitutivo de los gobiernos locales.

Implicada en esta idea de "descentralización desde abajo", la ampliación de responsabilidades de los gobiernos local resulta de la emergencia de los nuevos roles y funciones que progresivamente van asumiendo estos niveles del Estado. Desde este punto de vista se trata de explicar la variabilidad de grados de "descentralización desde abajo" que se manifiesta entre las diversas jurisdicciones locales. Operativizada la variable "descentralización" por un índice aditivo del número de políticas que representa la adopción de nuevos roles -en el marco de sus competencias- y el avance de lo local en la distribución de responsabilidades respecto a los servicios y acciones de política y promoción social y desarrollo económico. Se desarrolla un modelo explicativo que contrasta la importancia del diseño institucional como principal condición de variabilidad.

Controlan el efecto del diseño institucional, variables demográficas, socioeconómicas, relativas a la situación financiera y operacionales de las características del liderazgo político.

Se seleccionaron los gobiernos locales de la provincia de Córdoba (Argentina). Facultada constitucionalmente, ésta determina el régimen municipal y comunal en su territorio y la atribución diferenciada de autonomía según categorías de gobiernos locales (ciudades, municipios y comunas). Los gobiernos locales estudiados pertenecen a la región central de Córdoba, que concentra en el 13% de la superficie provincial total, el 58% de la población de la provincia. Sobre un total de 82 gobiernos locales (12 ciudades, 28 municipios y 42 comunas), se tomó una muestra proporcional de 57 gobiernos locales, según las categorías institucionales. Se encuestaron los jefes del ejecutivo municipal y presidentes de comunas.