Las transformaciones de los lineamientos de las reformas de la política social en el nivel local : la gestión de programas de empleo y salud en un municipio del Gran Buenos Aires

Abstract

Las políticas sociales, en la última década, han sufrido importantes cambios tanto en sus sentidos como en sus formas de gestión. Como parte de esas transformaciones, los niveles subnacionales (provincial y municipal) se constituyeron en instancias privilegiadas para la implementación y la gestión de políticas. Como resultado de esos procesos, el nivel local se ha constituido en un complejo espacio resultante de distintos sistemas (propios y transferidos) organizados bajo la forma de servicios, atravesados por nuevas intervenciones organizadas bajo la forma de programas.

Desde el análisis del caso de un municipio de la segunda corona del Gran Buenos Aires, avanzamos en reflexiones en torno a las redefiniciones que sufren en la gestión local dos lineamientos que caracterizan a las reformas de políticas sociales en la última década, la focalización y la descentralización, en dos programas financiados por el Banco Mundial, el PROMIN y el TRABAJAR.

La hipótesis que guía el trabajo relaciona estrechamente el potencial de los cambios derivados de los programas sociales con las condiciones locales de implementación. Estas condiciones son de dos órdenes diferentes. Un primer conjunto de condiciones se refiere a lo que denominamos el régimen local de implementación en tanto marco político y organizativo que regula las relaciones entre los actores y que ha tenido resultados muy diversos en cada uno de los municipios; esta heterogeneidad está particularmente correlacionada con las condiciones socioeconómicas de la población de cada partido; esto significa que los municipios que se enfrentan con una problemática social más crítica tienen márgenes más acotados (al menos desde lo económico financiero) para generar políticas locales.

Un segundo aspecto, se refiere a las capacidades institucionales (organización interna, capacidades individuales, recursos humanos y materiales y relaciones interinstitucionales) de los municipios y de los actores locales, concepto desde el cual pueden profundizarse aún más las diferencias.

Las condiciones derivadas del ajuste hacia los municipios y el proceso de transferencia de funciones vía programas y servicios generan una brecha que cada municipio intenta transitar de distintos modos y a través de distintas estrategias, las que están fuertemente influidas por las capacidades institucionales existentes. Si los dos caminos (o modos de cerrar la brecha), pasan por el seguir las tendencias del mercado (arancelamiento, privatizaciones, creación de nuevas tasas) en un caso o incursionar en estrategias políticas en otro, el caso analizado se corresponde claramente con el segundo, a través de una puesta en juego muy fuerte de un conjunto de capacidades institucionales que permiten dotar de ciertos atributos particulares a la experiencia analizada.

Los procesos de gestión de programas analizados muestran en este caso particularidades en torno a las formas a través de las cuales el programa se gestiona desde el municipio y en las estrategias de articulación que se han dado para integrarlos con los dos sectores de políticas más amplios, como son salud y empleo.