Significados, rumos e desafios da descentralizacao político-administrativa no Brasil

Abstract

Se examinan los fundamentos constitucionales del proceso de descentralización en el Brasil, y se comentan los resultados positivos y las fallas de este proceso en la práctica. Se discuten los alcances y las limitaciones de las políticas de descentralización implementadas en el área social, haciendo especial referencia a los sectores de la educación y de la salud.

La Constitución brasileña de 1988 trajo consigo importantes avances normativos en términos de la democratización de la gestión pública, del control social y del fortalecimiento de los ámbitos subnacionales de gobierno, especialmente de los municipios. Paradójicamente, la Constitución no contribuyó a resolver un problema crítico como es la ambigüedad en la definición del papel y de las fronteras funcionales entre los distintos niveles de gobierno.

La Constitución de 1988 amplió las fuentes de ingresos de los municipios con la asignación de tributos propios. Los resultados de estas disposiciones fueron diferentes según las capacidades y las oportunidades disponibles para cada municipio en particular, de modo que no pueden estimarse en forma homogénea. Desde el punto de vista de las competencias, no sólo tuvo lugar en general una descentralización de funciones, sino que esta se orientó particularmente hacia los municipios.

Sin embargo, la descentralización se llevó a cabo con frecuencia en una forma abrupta, desordenada y espontánea. En numerosos casos no se tomaron en consideración principios recomendados por la doctrina y la experiencia, tales como el gradualismo, el respeto de la diversidad de condiciones y de capacidades, la cooperación técnica y financiera de la esferas supralocales, la negociación previa entre las partes, la planificación y el seguimiento del proceso, una definición clara de derechos y deberes, y el equilibrio de gastos y recursos, entre otros.

Sobre la base de los lineamientos descentralizadores establecidos en la Constitución Federal de 1988, surgieron varias políticas de descentralización, como fue el caso de las políticas de protección social, de garantía de los derechos del niño y del adolescente, de la merienda escolar. Todas ellas tuvieron en común la obligatoriedad, por imposición de la legislación federal, la conformación de consejos para la aprobación de las mismas con la participación de la comunidad, y fondos contables para la gestión de los recursos destinados a los servicios descentralizados. En este sentido es pertinente el estudio en profundidad de algunas políticas sectoriales, como son las implementadas en las áreas de educación y de salud.

Aún cuando estas políticas se formularon sobre la base de buenas intenciones en cuanto a procurar la participación popular, esas políticas adolecieron de graves fallas en su financiamiento. Tal vez por este tipo de razones, no siempre la descentralización significó en la práctica una verdadera redistribución de los centros de poder. Tampoco en todos los casos puede señalarse la consecución de avances significativos en favor de la universalización y el mejoramiento de la calidad de los servicios públicos y de la democratización de la gestión gubernamental. C.S.