El mito de la gestión descentralizada del agua en México

Abstract

En México, la gestión del agua se encuentra centralizada en la Comisión Nacional del Agua, a pesar de lo que sostiene el discurso oficial en el que se da por sentado que ha tenido lugar un proceso de descentralización de la gestión del agua, a través del cual se ha fortalecido la capacidad institucional de los gobiernos locales, así como de los usuarios, vía los consejos de cuenca.

Dicho discurso ha pretendido materializarse, entre otros instrumentos, en una amplísima reforma legislativa que, por primera vez desde 1888 -año en que tuvo lugar la reforma constitucional que confirió el primer conjunto de atribuciones al gobierno federal en la materia- ha contemplado expresamente la descentralización en varios de sus apartados.

Por otro lado, la reforma legislativa de 2004 ha propuesto una reestructuración administrativa de la entidad centralizadora, dando lugar a la conversión de lo que fueron las Gerencias Regionales, convirtiéndolas en Organismos de Cuenca, además de que los consejos de cuenca fueron, también, objeto de una importante reestructuración.

En los hechos, la reforma legislativa sólo otorgó al Ejecutivo Federal la atribución de "favorecer" la descentralización, "fomentar" la participación de los usuarios, así como declarar de "interés público" la descentralización y mejoramiento de la gestión de los recursos hídricos "con la participación de los estados, del Distrito Federal y de los municipios". No creó los instrumentos, mecanismos, instancias, procesos y condiciones para que ello fuera posible, y generó una reforma administrativa que, por una parte, no sólo dejó intactas las atribuciones que, con carácter exclusivo, la Ley ya le confería a la Comisión Nacional del Agua, sino que las incrementó en forma cualitativa y cuantitativa, al mismo tiempo que consolidó su presencia regional mediante el fortalecimiento de las capacidades de los Organismos de Cuenca, a los que por una parte fortalece y, al mismo tiempo, sujeta.

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que data de 1988, que experimentó importantes reformas en el mes de diciembre de 2001, es un buen ejemplo de cómo avanzar en la identificación de las particularidades y en la gradualidad de las decisiones. El artículo 11 de dicha Ley enlista de manera expresa un amplio listado de facultades concretas, reservadas al nivel central de gobierno, que por la vía de convenios o acuerdos de coordinación, son susceptibles de ser asumidas por los gobiernos estatales o municipales, por ejemplo, en materia de administración y vigilancia de áreas naturales protegidas; control de residuos peligrosos; evaluación de impacto ambiental; preservación de suelo, flora y fauna silvestre y los recursos forestales, entre otros. El proceso se fortalece en la medida que contempla la transferencia de infraestructura, equipamiento y material especializado, asesoría técnica, capacitación, transferencia de personal, recursos presupuestales y gestión para el otorgamiento de créditos.

Sin embargo, más allá de la expresión temática, acotada, que el legislador federal otorga al compromiso del gobierno central, la reforma legislativa de 2004 es especialmente relevante porque deja en manos de los gobiernos locales la asunción de la iniciativa que desata el proceso de descentralización, lo que nos coloca frente a un ángulo del fenómeno descentralizador pocas veces evaluado: la aparente escasez de iniciativas locales que pugnen por la transferencia de facultades ejecutivas del centro a las regiones y que superen los tradicionales reclamos episódicos contra el centralismo y sus efectos. Determinar la participación y grado de responsabilidad que los niveles local y central deben asumir en el replanteamiento del reparto de facultades, implica, mucho menos que otras condiciones como la definición de los órganos que llevarán a cabo las acciones o el establecimiento preciso del objeto, la resuelta voluntad política de ambos en favor de la descentralización. Lamentablemente, en el caso de la gestión del agua, el fenómeno del centralismo se alimenta no sólo de la voluntad del gobierno federal de mantener el status quo, sino de la más que evidente complacencia de los gobiernos locales.

Ahora bien, a pesar de las limitaciones legales y constitucionales a que se enfrenta la gestión descentralizada del agua en México, algunas disposiciones aisladas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ofrecen en forma genérica la posibilidad de que los gobiernos estatales asuman, por la vía de los convenios de coordinación, el ejercicio de determinadas funciones que corresponden a la esfera federal de atribuciones. Si bien dichos convenios han consistido en la vía que el gobierno federal ha encontrado para lograr la participación de los gobiernos estatales en torno de programas de interés propio de la federación, al mismo tiempo que han hecho posible la conformación de mezclas de recursos presupuestales de uno y otro orden de gobierno, nada impide que ese marco de actuación pueda, a su vez, ser formulado a iniciativa ya no del gobierno federal, sino de algún gobierno estatal.

La disposición constitucional aplicable se encuentra contenida en el Artículo 116, fracción vii, de la Carta Magna, que señala que la Federación y los Estados, en los términos de ley, "podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario". Con base en esa disposición, el gobierno del estado de Sonora, a través de la Comisión Estatal del Agua, elaboró un proyecto de convenio de coordinación cuyo objeto fue el de establecer las bases, criterios, condiciones y mecanismos a efecto de que aquel asuma un conjunto de funciones y atribuciones respecto de actos de carácter administrativo y fiscal, aplicables en la cuenca del río Sonora.

Finalmente, una decisión de esta naturaleza debe ir acompañada de una verdadera y constructiva discusión, con una agenda acordada entre gobiernos. Una discusión que defina y traduzca en acciones concretas el discurso descentralizador del Estado. En principio, para definir los límites de la descentralización y para convenir respuestas responsables y claras. En algunas de las preguntas que sobre el particular se han planteado Parrado y Sancho (2003) ¿Quién puede responsabilizarse de cada una de las funciones relacionadas con la gestión del agua? ¿Cuál es el margen de participación que se considera óptimo? ¿Hasta dónde se puede descentralizar el sistema? A mi juicio, esa discusión debe iniciarse reconociendo que en México, en esta materia, todo está por hacerse.